Urteile

Änderungskündigung zur Lohnkostenreduzierung - Italienisches Kulturinstitut

Leitsatz des Gerichts

1. Beschäftigt eine Verwaltung des öffentlichen Rechts mehr als fünf (seit 1. 10. 1996 mehr als zehn) Arbeitnehmer, sind gem. § 23 I KSchG die Vorschriften des 1. Abschnitts des Kündigungsschutzgesetzes auch dann anzuwenden, wenn in der einzelnen Dienststelle weniger Arbeitnehmer beschäftigt sind.

2. Dies gilt auch für Verwaltungen eines ausländischen Staates, die in Deutschland die Voraussetzungen des § 23 I KSchG erfüllen, wenn nach dem Arbeitsvertrag deutsches Kündigungsrecht anzuwenden ist.

Tatbestand

Auszüge aus dem Sachverhalt:

Der Kl. ist aufgrund eines Arbeitsvertrags vom August 1989 seit Januar 1990 als Bürofachmann im Kulturinstitut der Bekl. in Stuttgart beschäftigt. Das sich nach § 3 des Arbeitsvertrags alle zwei Jahre um 2% erhöhende Gehalt des Kl. belief sich zuletzt auf 56746,38 DM brutto jährlich. Im Institut Stuttgart waren zum Zeitpunkt der Kündigung regelmäßig weniger als sechs Arbeitnehmer beschäftigt. Die Bekl. unterhält weitere Kulturinstitute in Deutschland an insgesamt sieben Standorten, wobei die Arbeitnehmerzahlen in den Instituten zwischen einem und sieben schwanken. Der Grad der organisatorischen Selbständigkeit der Kulturinstitute ist zwischen den Parteien umstritten; ihnen kommt jedenfalls keine eigene Rechtspersönlichkeit zu. Die Rechtsgrundlagen der Institute sind festgelegt im Gesetz Nr. 401 vom 22. 12. 1990 über die Reform der italienischen Kulturinstitute und Maßnahmen zur Förderung der italienischen Kultur und Sprache im Ausland (Amtsblatt der Republik Italien Nr. 302 v. 29. 12. 1990). Nach Art. 2 dieses Gesetzes liegt die Verantwortung für die Verfolgung der Institutszwecke beim Außenministerium, welches nach Art. 3 des Gesetzes für die Errichtung und Schließung der Institute zuständig und ihnen gegenüber weisungs- und aufsichtsbefugt ist; auch die Ziele und Richtlinien für die Förderung und Verbreitung der italienischen Kultur und Sprache im Ausland werden vom Außenministerium festgelegt. Den Instituten obliegt nach Art. 7 des Gesetzes im Rahmen der erteilten Weisungen die operative und finanzielle Autonomie, den Institutsdirektoren nach Art. 15 die entsprechende Leitungsfunktion; zugleich haben sie für die Organisation der Verwaltung und die Personalführung zu sorgen. Mit Schreiben vom 6. 3. 1996, dem Kl. zugegangen am 8. 3. 1996, kündigte die Bekl. dem Kl. und zahlreichen vergleichbaren Mitarbeitern mit wortgleichen, von der Botschaft in Bonn auf Anweisung des Außenministeriums verfaßten Kündigungsschreiben ordentlich zum 30. 6. 1996. Zugleich bot sie dem Kl. die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses unter Abänderung mehrerer arbeitsvertraglicher Bestimmungen an; danach sollten die vorgesehene automatische Gehaltssteigerung sowie die bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses zahlbare Abfindung entfallen, die Wochenarbeitszeit von 36 auf 39 Stunden erhöht, der Jahresurlaub von 30 auf 27 Arbeitstage reduziert und die Vergütung auf 46192 DM abgesenkt werden. Die Kündigung wurde damit begründet, daß die Personalkosten für das Außenministerium nicht mehr tragbar seien und das Ministerium sich zur Einschränkung finanzieller Mittel gezwungen sehe. Der Kl. akzeptierte die Änderung der Arbeitsbedingungen mit Schreiben vom 27. 3. 1996 unter dem Vorbehalt ihrer sozialen Rechtfertigung. Mit seiner am 27. 3. 1996 beim ArbG eingegangenen Klage hat der Kl. geltend gemacht, die Änderungskündigung sei sozial ungerechtfertigt. Das Kündigungsschutzgesetz sei anwendbar, denn alle italienischen Kulturinstitute in Deutschland bildeten wegen fehlender Entscheidungskompetenzen der Institutsleiter im personellen und sozialen Bereich einen Betrieb im Sinne des Kündigungsschutzgesetzes und seien Teil der Italienischen Staatsverwaltung. Die Kulturabteilung des Außenministeriums entscheide über Einstellungen, Entlassungen und Bezahlungen. Die Entscheidungen würden umgesetzt von dem gegenüber den Instituten weisungsbefugten Gesamtleiter aller Kulturinstitute in Deutschland, Herrn Prof. Dr. M, dem Kulturattaché der italienischen Botschaft in Bonn, zugleich Mitarbeiter des dortigen Kulturinstitutes.

Das ArbG hat die Klage abgewiesen, das LAG hat ihr stattgegeben. Mit der Revision begehrt die Bekl. die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Die Revision hatte keinen Erfolg.

Entscheidungsgründe

Auszüge aus den Gründen:

I. Das LAG hat angenommen, die Bekl. sei der deutschen Gerichtsbarkeit unterworfen, da der Kl. nicht mit hoheitlichen Aufgaben betraut gewesen sei. Auf das Arbeitsverhältnis und die ausgesprochene Kündigung sei deutsches Recht anzuwenden.

Da der Kl. nicht in einem Kleinbetrieb i.S. des § 23 I 2 KSchG beschäftigt gewesen sei, genieße er Kündigungsschutz. Die Änderungskündigung sei auch sozial ungerechtfertigt. Der einzig von der Bekl. vorgetragene Grund, die arbeitsvertragliche Dynamisierung des Gehalts des Kl. verstoße gegen zwingendes italienisches Haushaltsrecht, weil das Gehalt des Kl. die Grenze des Art. 157 des Präsidialerlasses Nr. 18 vom 15. 1. 1996 überschreiten könne, sei schon deshalb unzureichend, weil die Bekl. nicht vorgetragen habe, daß die Vergütung des Kl. tatsächlich die angeführte Höhe überschritten habe. Die abstrakte Möglichkeit einer Überschreitung rechtfertige die Annahme dringender betrieblicher Erfordernisse nicht.

II. Das Urteil des LAG ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.

1. Zutreffend ist das BerGer. von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Zwischen den Parteien bestand unstreitig ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis und nach den bindenden Feststellungen des BerGer. war der Kl. nicht mit hoheitlichen Aufgaben betraut. In Bezug auf ihre nicht hoheitliche Betätigung unterliegen auch ausländische Staaten der deutschen Gerichtsbarkeit; maßgeblich ist insoweit die Natur der umstrittenen staatlichen Handlung bzw. des streitigen Rechtsverhältnisses (BVerfGE 16, 27 [61] = NJW 1963, 1732; BAG, NZA 1998, 813 = NJW 1998, 2250 L = MDR 1998, 543 [zu II 1] und BAG, NZA 1996, 1229 = NJW 1997, 678 L = AP Nr. 1 zu § 20 GVG [zu II 1]).

2. Wie das LAG im Ausgangsverfahren zutreffend erkannt hat, ist die Prüfung, ob auf die streitige Änderungskündigung der erste Abschnitt des Kündigungsschutzgesetzes anzuwenden ist, gem. § 23 I KSchG vorzunehmen. Die Parteien haben von der gem. Art. 27 I , 30 I EGBGB gegebenen Möglichkeit einer Wahl des anzuwendenden Rechts Gebrauch gemacht, indem sie in § 13 des Arbeitsvertrags vorgesehen haben, daß „für alle anderen in diesem Vertrag nicht ausdrücklich erwähnten Fälle das in Deutschland geregelte Gesetz maßgebend“ sein soll. Da der zwischen den Parteien geschlossene Arbeitsvertrag für die Voraussetzungen einer betriebsbedingten (Änderungs-)Kündigung keine Regelungen vorsieht, gelten unter den Voraussetzungen des § 23 I KSchG die §§ 2 , 1 II KSchG. Es ist somit zunächst anhand des Maßstabs deutschen Rechts zu prüfen, ob der Kl. in einem Betrieb oder einer Verwaltung tätig ist, in dem bzw. in der in der Regel mehr als fünf Arbeitnehmer beschäftigt werden (§ 23 I KSchG).

3. Maßgeblich für die Anwendbarkeit des Kündigungsschutzgesetzes auf Kündigungen im öffentlichen Dienst ist insoweit allein der in § 23 I 2 KSchG enthaltene Begriff der Verwaltung.

a) Das Kündigungsschutzgesetz definiert den Begriff des Betriebes ebensowenig wie den der Verwaltung. Die Formulierung „Betriebe und Verwaltungen des privaten und des öffentlichen Rechts“ in § 23 I 1 KSchG läßt offen, ob außer auf Betriebe des privaten Rechts und Verwaltungen des öffentlichen Rechts auch auf Betriebe des öffentlichen Rechts und Verwaltungen des privaten Rechts abzustellen ist; diese Frage stellt sich auch bei § 23 I 2 KSchG, der nicht zwischen privat- oder öffentlichrechtlicher Rechtsform unterscheidet. Jedenfalls sieht § 23 I 1 KSchG ungeachtet der Rechtsform im Einzelfall grundsätzlich die Anwendung der beiden ersten Abschnitte des Kündigungsschutzgesetzes sowohl für den Bereich der Privatwirtschaft als auch den des öffentlichen Dienstes vor (vgl. Weigand, in: KR, 4. Aufl., § 23 KSchG Rdnr. 33; Löwisch, KSchG, 7. Aufl., § 23 Rdnr. 4).

b) Die italienischen Kulturinstitute gehören bei Anlegung des Maßstabs deutschen Rechts zum Bereich des öffentlichen Dienstes. Unter Berücksichtigung des Zwecks der Ausnahmevorschrift des § 23 I 2 KSchG und der Gesetzeshistorie und -systematik ist im Bereich des öffentlichen Dienstes grundsätzlich nicht auf den Begriff des Betriebes abzustellen, weshalb offenbleiben kann, ob die Kulturinstitute den Betriebsbegriff (vgl. BAGE 40, 145 [155] = AP Nr. 1 zu § 611 BGB Hausmeister [zu II 4a]; Etzel, in: KR, § 1 KSchG Rdnrn. 138ff.) erfüllen.

Aus der Entstehungsgeschichte des § 23 I 2 KSchG ergibt sich, daß die Herausnahme der Kleinbetriebe aus dem Geltungsbereich letztlich auf mittelstandspolitische Erwägungen zurückgeht und den engen persönlichen Beziehungen des Kleinbetriebsinhabers sowie der geringeren verwaltungsmäßigen und wirtschaftlichen Belastbarkeit der Kleinbetriebe Rechnung tragen und dem Kleinunternehmer bzw. Handwerker größere arbeitsmarktpolitische Freizügigkeit durch größere Vertragsfreiheit gewährleisten will (vgl. BAGE 64, 315 [322] = NZA 1990, 724 = NJW 1990, 2405 = AP Nr. 8 zu § 23 KSchG1969 [zu II 2a bb]). Der Betriebsbegriff ist damit für die Privatwirtschaft entwickelt (BAGE 3, 155 [157] = NJW 1957, 79 = AP Nr. 18 zu § 1 KSchG; Löwisch, § 23 Rdnr. 7). In der öffentlichen Verwaltung entspricht dem Betriebsbegriff in der Regel der personalvertretungsrechtliche Begriff der Dienststelle (BAGE 3, 155 [157] = NJW 1957, 79 = AP Nr. 18 zu § 1 KSchG). Bereits in seinem Urteil vom 2. 1. 1984 (2 AZR 593/82 unveröff.) hat der Senat aber angenommen, mit Sinn und Zweck der Kleinbetriebsklausel sei es nicht vereinbar, den Kündigungsschutz auf dem Umweg über einen personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff zu entziehen, und er hat auf den Begriff der „nach § 23 I 2 KSchG maßgebenden Verwaltung“ abgestellt (vgl. ferner LAG Köln, LAGE § 1 KSchG Betriebsbedingte Kündigung Nr. 36). Auch Löwisch (§ 23 Rdnr. 7) bezieht auf den öffentlichen Dienst nur den Begriff der Verwaltung.

Geht es deshalb um Teile (nachgeordnete Dienststellen) einer größeren öffentlichen Verwaltung, ist für die Anwendbarkeit des ersten Abschnitts des Kündigungsschutzgesetzes allein auf letztere abzustellen, d.h. bei Mehrstufigkeit auf die organisatorische Einheit, in der mehrere Dienststellen zu einer administrativen Hierarchie zusammengefaßt werden (vgl. zum Begriff der Verwaltung Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl., § 1 Rdnr. 4). § 1 II 2 Nr. 2 KSchG verwendet wie § 23 I KSchG den Begriff „Verwaltungen“. Jene Vorschrift wurde durch das Bundespersonalvertretungsgesetz 1974 eingefügt. Das Bundespersonalvertretungsgesetz unterscheidet eindeutig zwischen „Verwaltungen“ und „Dienststellen“ (§§ 1 , 6 BPersVG). Wenn das Bundespersonalvertretungsgesetz einerseits das Kündigungsschutzgesetz änderte, indem es in § 1 KSchG ebenfalls den Begriff der „Verwaltungen“ und zugleich den Dienststellenbegriff einführte, wenn andererseits der Begriff „Verwaltungen“ in § 23 I 2 KSchG beibehalten wurde, dann ist der Begriff dort auch wie im Bundespersonalvertretungsgesetz auszulegen.

c) Diese Beschränkung ist nicht zuletzt aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Wie das BVerfG in seinem Beschluß vom 27. 1. 1998 (NZA 1998, 470 = NJW 1998, 1475) festgestellt hat, ist es mit Art. 3 I GG nicht zu vereinbaren, im Einzelfall auch Teile größerer Unternehmen unter § 23 I 2 KSchG zu subsumieren, für die die vom Gesetzgeber angeführten billigenswerten Gesichtspunkte nicht zutreffen, die eine Benachteiligung der Arbeitnehmer von Kleinbetrieben bei der Ausgestaltung des Kündigungsschutzrechts rechtfertigen; im Wege verfassungskonformer Auslegung ist die Anwendbarkeit der Norm auf die Einheiten zu beschränken, für deren Schutz die sogenannte Kleinbetriebsklausel allein bestimmt ist. Der von der Kleinbetriebsklausel verfolgte Schutzzweck, den mit den Mitarbeitern eng zusammenarbeitenden Inhaber zu schützen und der geringeren verwaltungsmäßigen und wirtschaftlichen Belastbarkeit des Kleinbetriebs Rechnung zu tragen, trifft auf Betriebe des öffentlichen Dienstes i.S. von § 6 BPersVG, §§ 1 II 2, 23 II KSchG nicht zu, da es dort keinen mitarbeitenden Inhaber gibt und auch der öffent-liche Betrieb regelmäßig von einer Verwaltung geführt wird (vgl. § 1 S. 2 BPersVG, § 23 II KSchG), bei der nicht die Gefahr einer nicht hinreichenden Belastbarkeit besteht.

4. Die von der Bekl. in der Bundesrepublik unterhaltenen Kulturinstitute gehören einem einheitlichen Zweig derselben Verwaltung an. Daher sind die in Deutschland tätigen Mitarbeiter der Kulturinstitute insgesamt zu berücksichtigen, deren Anzahl unstreitig mehr als fünf Arbeitnehmer beträgt. Dabei ist es aufgrund der getroffenen Rechtswahl unerheblich, daß die Bekl. als ausländischer Staat nicht dem Bundespersonalvertretungsgesetz unterfällt (§ 1 BPersVG). Auch kann dahinstehen, ob auf Einrichtungen ausländischer Staaten auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland das Betriebsverfassungsgesetz Anwendung finden kann; es geht vorliegend nicht um das Eingreifen von Mitbestimmungsvorschriften, sondern um die lediglich anhand organisatorischer Kriterien vorzunehmende Frage nach dem Geltungsbereich des Kündigungsschutzgesetzes für einen staatlichen Arbeitgeber. Die Beantwortung dieser Frage setzt nicht das Eingreifen kollektivrechtlicher Regelungen voraus, sondern verlangt lediglich die auch bezüglich ausländischer Staaten mögliche Feststellung tatsächlicher Organisationsstrukturen.

Das LAG hat insoweit festgestellt, daß den Kulturinstituten keine selbständige Rechtspersönlichkeit zukommt und ihre Rechtsgrundlagen im Gesetz Nr. 401 vom 22. 12. 1990 über die Reform der italienischen Kulturinstitute und Maßnahmen zur Förderung der italienischen Kultur und Sprache im Ausland festgelegt sind. Danach ergibt sich, daß die Kulturinstitute nicht etwa eigene Verwaltungen i.S. von § 23 I 2 KSchG sind, sondern nachgeordnete Stellen des institutionell allein verantwortlichen Außenministeriums der Bekl. Nach Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 401 sind die Kulturinstitute nämlich der institutionellen Verantwortung des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten zugeordnet. Dieses schließt gem. Art. 3 die erforderlichen Kulturabkommen mit anderen Staaten, führt die hierzu erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen durch, veranlaßt die Errichtung und Schließung der Institute, nimmt ihnen gegenüber Weisungs- und Aufsichtsbefugnisse wahr, legt die Richtlinien der Kulturverbreitung fest und berichtet jährlich dem Parlament. Die Kulturinstitute selbst sind nach Art. 7 des Gesetzes Nr. 401 nur im Rahmen der Weisungs- und Aufsichtsbefugnisse des Ministeriums und seiner jährlichen Finanzzuweisung operativ und finanziell autonom, wobei zusätzlich die allgemeinen Grundsätze zur Organisation und Funktion der Institute sowie die Bestimmungen für die Mittelverwendung durch Verordnung des Außenministeriums festgelegt sind und die Institute jährlich einen Rechnungsabschluß mit einem Tätigkeitsbericht zu übermitteln haben. Die Institutsleitung obliegt zwar gem. Art. 15 des Gesetzes den Direktoren, diese jedoch können nur im Rahmen der Weisungs- und Aufsichtsbefugnisse des Ministeriums gem. Art. 3 des Gesetzes Tätigkeitsprogramme erstellen, kulturelle Maßnahmen planen und für die Organisation der Verwaltung und der Personalführung sowie die Vermögensverwaltung sorgen und müssen den nach Art. 7 erforderlichen Jahrestätigkeitsbericht und den Rechnungsabschluß verfassen und weiterleiten. Die Einstellung von Mitarbeitern ohne italienische Staatsangehörigkeit bedarf gem. Art. 17 des Gesetzes der Genehmigung des Außenministeriums. Demnach steht fest, daß die Kulturinstitute in den Verwaltungsbereich des Außenministeriums eingebunden und von ihm abhängig sind.

Es besteht nicht lediglich eine Rechtsaufsicht; vielmehr ist das Außenministerium als Verwaltungsträger fachlich weisungsbefugt und gibt die kulturellen Zielsetzungen vor, die dann ebenso verbindlich sind wie die in einer Verordnung des Ministers vorgegebenen Grundsätze zur Organisation und Funktion der Institute und die hierin enthaltenen Bestimmungen für die Mittelverwendung. Aus seiner alleinigen institutionellen Verantwortung nach Art. 2 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 401 vom 22. 12. 1990 für die Verfolgung der kulturellen Zwecke des Gesetzes und der sich aus Art. 3 Nr. 1 lit. d, Art. 5 Nr. 5 ergebenden Befugnis, Kulturinstitute zu errichten und zu schließen, ergibt sich, daß die Kulturinstitute als nachgeordnete Verwaltungsstellen des Außenministeriums anzusehen sind. Die Aufgabe der Förderung der italienischen Kultur und Sprache im Ausland wird somit nicht von den Instituten als gesonderten Verwaltungsträgern wahrgenommen, sondern als letztlich ausführenden Organen des Außenministeriums. Dieses kann zwar vorliegend nicht insgesamt als die für §23 I 2 KSchG maßgebende Verwaltung angesehen werden, da die Voraussetzungen für die Erfüllung dieser Vorschrift im Inland erfüllt werden müssen (Senat, NZA 1998, 290 = NJW 1998, 1661 = AP Nr. 16 zu § 23 KSchG1969 [zu II 2] m.w. Nachw.), jedoch ist abzustellen auf die Gesamtheit aller Kulturinstitute auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, da diese jeweils Teil derselben Verwaltung und sämtlich dem Außenministerium zuzuordnen sind. Das wird im übrigen auch dadurch deutlich, daß vielen Arbeitnehmern der italienischen Kulturinstitute in Deutschland ein von der italienischen Botschaft in Bonn auf Anweisung des Außenministeriums verfaßtes textgleiches Kündigungsschreiben übergeben wurde und der Ausspruch der Kündigung aufgrund der durch das übergeordnete Außenministerium verfügten Mittelkürzungen erfolgte. Aufgrund der organisatorischen und programmatischen Kompetenzen der Institutleiter und ihrer jedenfalls bestehenden Mitwirkungskompetenz bei personellen wie auch sozialen Fragen wären die Kulturinstitute bei Anwendbarkeit des Bundespersonalvertretungsgesetzes möglicherweise als Dienststellen zu qualifizieren, was aber nichts daran ändert, daß sie Teil der vom italienischen Außenministerium geführten Staatsverwaltung und von ihm bis hin zur Frage ihrer Eröffnung und Schließung und damit existentiell abhängig sind.

5. Mit zutreffender und von der Revision nicht angegriffener Begründung hat das LAG angenommen, daß die Änderung der Arbeitsbedingungen im Zusammenhang mit der Änderungskündigung vom 6. 3. 1996 sozial ungerechtfertigt und die Änderungskündigung damit unwirksam ist, §§ 2 , 1 II KSchG. Der Sachvortrag der Bekl. läßt nicht den Schluß zu, daß das Änderungsangebot durch dringende betriebliche Erfordernisse i.S. von § 1 II KSchG bedingt ist. Er läßt insbesondere nicht erkennen, daß das Jahresgehalt des Kl. die nach Behauptung der Bekl. durch Art. 157 des Präsidialerlasses Nr. 18 vom 5. 1. 1996 vorgegebene Grenze von 95% der Aufwandsentschädigung eines entsprechenden im Ausland eingesetzten Beamten überschritten hat. Darüber hinaus hat die Bekl. auch nicht dargelegt, daß eine Überschreitung dieser Grenze unmittelbar oder in absehbarer Zeit bevorstehe. Damit fehlt es jedenfalls an einem dringenden betrieblichen Erfordernis für die streitige Änderung der Arbeitsbedingungen; die abstrakte Möglichkeit einer Überschreitung reicht, wie das LAG zutreffend ausgeführt hat, nicht aus. Im übrigen könnte durch eine solche Überschreitung allenfalls die ausgesprochene Gehaltskürzung, nicht aber die Verringerung des Jahresurlaubs, die Erhöhung der Arbeitszeit und der Wegfall der Abfindung gerechtfertigt werden.

Vorinstanzen

LAG Baden-Württemberg, 18a Sa 96/96, 31.7.1997

Rechtsgebiete

Arbeitsrecht

Normen

KSchG §§ 23 I, 1 II, 2; EGBGB Art. 27 I, 30 I