Urteile

Staatliche Ausbildungsförderung durch Darlehen

Leitsatz des Gerichts

1. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß Leistungen für Studierende nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz im Zeitraum von 1983 bis 1990 ausschließlich als Darlehen gewährt wurden (§ 17 II BAföG).

2. Der Gesetzgeber war durch den Gleichheitssatz (Art. 3 I GG) nicht verpflichtet, zumindest einen Teil der ab 1990 im Rahmen der staatlichen Ausbildungsförderung vermehrt zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel für eine rückwirkende Besserstellung der Studierenden der Jahrgänge seit Oktober 1983 zu verwenden.

3. Es verstieß nicht gegen den Gleichheitssatz, daß der Gesetzgeber zwischen 1983 und 1990 Leistungen für die Deckung der Unterkunftskosten an die Studierenden ausschließlich als Darlehen gewährte und sie zugleich vom Bezug des - als Zuschuß gewährten - Wohngeldes ausschloß.

Tatbestand

Auszüge aus dem Sachverhalt:

Die staatlichen Leistungen der individuellen Ausbildungsförderung sind seit 1971 im Bundesgebiet über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) geregelt. Ihre Gewährung dient sowohl der Heranbildung eines den Anforderungen von Staat und Gesellschaft genügenden und zahlenmäßig ausreichenden Berufsnachwuchses, als auch der Verwirklichung der Chancengleichheit im Bildungsbereich. Vor Erlaß des Gesetzes zur Wiederbelebung der Wirtschaft und Beschäftigung und zur Entlastung des Bundeshaushalts (Haushaltsbegleitgesetz 1983; im folgenden: HBeglG 1983) vom 20. 12. 1982 (BGBl I, 1857) wurden Ausbildungsförderungsleistungen hauptsächlich als - nicht rückzahlbarer - Zuschuß gewährt. Durch Art. 16 I Nr. 5 HBeglG 1983 wurde die Ausbildungsförderung für Studierende gem. § 17 BAföG vollständig auf Darlehen umgestellt (sog. Volldarlehensregelung). Im Jahre 1990 wurde die Förderungsart für Studierende durch Art. 1 Nr. 16 des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom 22. 5. 1990 (BGBl I, 936) erneut geändert. Ausbildungsförderung leistet der Staat seither je zur Hälfte als Darlehen und als Zuschuß. Für die Förderungsfälle der Jahre 1983 bis 1990 verblieb es bei der bisherigen Regelung. Durch Art. 1 Nr. 26 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Wohngeldgesetzes vom 4. 8. 1980 (BGBl I, 1159) wurde in das Wohngeldgesetz (WoGG) die Vorschrift des § 41 III eingefügt. Auf Alleinstehende, die eine Ausbildung i.S. der §§ 2 und 3 BAföG oder des § 40 AFG durchführten, und auf Haushalte, zu denen ausschließlich Familienmitglieder rechneten, die Auszubildende in dem bezeichneten Sinne sind, sollte das Wohngeldgesetz nicht angewendet werden (§ 41 III 1 WoGG). Für studierende Auszubildende waren danach allein die Regelungen des BAföG maßgeblich.

Der Kl. des Ausgangsverfahrens studierte vom Wintersemester 1981/1982 bis zum 2. 12. 1988 an der Universität H. in der Fachrichtung „Lehramt an Gymnasien“. Bis September 1983 wurde ihm Ausbildungsförderung in Form von Zuschuß und Grunddarlehen gewährt, ab Oktober 1983 ausschließlich als Volldarlehen. Das Studentenwerk lehnte den Antrag des Kl. vom 29. 4. 1992 ab, die bestandskräftigen Bewilligungsbescheide für den Zeitraum Oktober 1983 bis Dezember 1988 in der Weise abzuändern, daß die Ausbildungsförderung nicht als Volldarlehen, sondern als Zuschuß gewährt wird. Der dagegen eingelegte Widerspruch wurde als unbegründet zurückgewiesen. In dem sich anschließenden Verwaltungsstreitverfahren hat der Kl. beantragt, die Bewilligungsbescheide des Studentenwerks insoweit abzuändern, als sie unterkunftsbezogene Ausbildungsförderungsleistungen in Höhe des für den Kl. geltenden Bedarfssatzes gem. § 13 II BAföG sowie der §§ 8 und 9 der Verordnung über Zusatzleistungen in Härtefällen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (HärteV) in der jeweils geltenden Fassung als Darlehen gewährten. Das VG hat das Verfahren ausgesetzt und dem BVerfG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob Art. 16 I Nr. 5 HBeglG 1983 verfassungswidrig ist, soweit dort § 17II BAföG dahin geändert wird, daß die Ausbildungsförderung bei dem Besuch von Hochschulen auch hinsichtlich der zur Deckung der Unterkunftskosten vorgesehenen Leistungen als Darlehen gewährt wird.

Das BVerfG verneinte die Vorlagefrage.

Entscheidungsgründe

Auszüge aus den Gründen:

B. Die zur Prüfung gestellte Norm des § 17 II BAföG i.d.F. des Art. 16 I Nr. 5 HBeglG 1983 verstieß nicht gegen das Grundgesetz, soweit danach Ausbildungsförderung für den Besuch von Hochschulen auch hinsichtlich der zur Deckung der Unterkunftskosten vorgesehenen Leistungen als Darlehen gewährt wurde.

I. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß nach der zur Prüfung gestellten Norm Leistungen für Studierende ab 1. 10. 1983 ausschließlich als Darlehen gewährt wurden.

1. Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß zur Prüfung der Frage, ob aus dem Grundgesetz und insbesondere aus Art. 2 I und Art. 12 I GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 I , Art. 28 I 1 GG) eine Pflicht des Gesetzgebers folgt, staatliche Leistungen zur individuellen Ausbildungsförderung vorzusehen. Jedenfalls wäre es mit einer solchen Pflicht vereinbar, wenn der Gesetzgeber ein bestehendes Förderkonzept zum Nachteil der Studierenden ändert und sich dabei auf gewichtige Gründe des Gemeinwohls berufen kann. Solche Gründe waren 1983 gegeben. Der Gesetzgeber sah sich durch die schwierige Haushaltslage veranlaßt, im Haushaltsbegleitgesetz 1983 eine Vielzahl von Sparmaßnahmen vorzunehmen, um das Haushaltsdefizit zu senken, der Inflation entgegenzuwirken und eine Absenkung der Zinsen herbeizuführen. In dieses Sparprogramm waren auch die Leistungen an Studierende aufgrund des Bundesausbildungsförderungsgesetzes einbezogen; sie wurden in Darlehen umgewandelt. Die Geförderten sollten an der Finanzierung ihrer besonders qualifizierenden Ausbildung beteiligt und dadurch zugleich stärker zur verantwortlichen Inanspruchnahme der Fördermittel angehalten werden. Ferner sollten sie mit der Rückzahlung zur langfristigen Sicherung des Systems staatlicher Ausbildungsförderung beitragen (BT-Dr 9/2074, S. 91). Ob der Gesetzgeber beim Erlaß des Haushaltsbegleitgesetzes 1983 die Situation in jeder Hinsicht zutreffend eingeschätzt und die einzelnen Sparmaßnahmen ausgewogen vorgenommen hat, entzieht sich einer Nachprüfung durch das BVerfG (vgl. auch BVerfGE 79, 311 [342, 343f.] = NJW 1989, 2457).

2. Der Gesetzgeber des Haushaltsbegleitgesetzes 1983 hat das Grundgesetz auch nicht dadurch verletzt, daß er in den Anwendungsbereich der Volldarlehensregelung solche Personen einbezog, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits eine nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderte Ausbildung aufgenommen hatten.

a) Zwar hat der Gesetzgeber damit auf den noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt des Studiums und seiner Finanzierung durch eine staatliche Leistung für die Zukunft zum Nachteil der Betroffenen eingewirkt. Jedoch sind Regelungen, die eine solche unechte Rückwirkung herbeiführen, verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 30, 392 [402f.] = NJW 1971, 1211; st. Rspr.). Einschränkungen können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 12 I iGG mit Art. 20 III GG) und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Das ist dann der Fall, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfGE 95, 64 [86] = NJW 1997, 722; st. Rspr.).

b) Die Einbeziehung aller geförderten Personen in die Neuregelung war geeignet und erforderlich, die angestrebten Ziele zu erreichen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers hätte eine Beschränkung des Wechsels zur Volldarlehensförderung auf den Personenkreis der Studienanfänger des Jahres 1983 nicht zu dem aus seiner Sicht notwendigen Einsparvolumen geführt. Auch die höheren Studienjahrgänge sollten durch die Rückzahlung der Darlehen zur langfristigen Sicherung des Systems der Ausbildungsförderung beitragen.

c) Das Interesse der bereits nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderten Studierenden an einer Beibehaltung des bis dahin geltenden Rechtszustandes ist nicht höher zu bewerten als die Gründe, die den Gesetzgeber bei seiner Entscheidung für einen sofortigen Wechsel der Förderungsart bewogen haben. Dabei kann offenbleiben, ob sich mit Rücksicht auf die grundsätzlich erforderliche jährliche Neubewilligung von Förderungsleistungen (vgl. § 50 III BAföG) ein schutzwürdiges Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand von Art und Umfang der Förderung bilden konnte. Die Studierenden konnten jedenfalls darauf vertrauen, daß ihnen auch im Falle einer gesetzlichen Neukonzeption der Förderungsart eine Ausbildungsförderung erhalten blieb, die eine Beendigung des Studiums ohne wesentliche Verringerung des monatlich verfügbaren Geldbetrages ermöglichen würde.

Diesem berechtigten Vertrauen ist der Gesetzgeber gerecht geworden. Er hat die Förderung der bereits Studierenden nicht aufgegeben, sondern lediglich sein Förderungskonzept geändert. Diese Umstellung stellte nicht die Möglichkeit in Frage, das Studium mit Hilfe staatlicher Mittel zu beenden. Zu jedem Zeitpunkt war sichergestellt, daß alle bereits Studierenden weiterhin die bisherigen Auszahlungsbeträge - wenn auch nunmehr als Darlehen - erhielten.

II. Schließlich war der Gesetzgeber nicht durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 I GG) verpflichtet, die ab 1990 im Rahmen der staatlichen Ausbildungsförderung wieder vermehrt zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel - jedenfalls teilweise - für eine rückwirkende Besserstellung der Studierenden der Jahrgänge seit Oktober 1983 zu verwenden. Zwar hatte der erneute Modellwechsel im Jahre 1990 zur Folge, daß Studierende, die zwischen 1983 und 1990 Förderungsleistungen erhielten, benachteiligt waren gegenüber denjenigen, die zuvor oder danach gefördert wurden. Jedoch ist diese Ungleichbehandlung auch bei Anlegung eines strengen Maßstabs (vgl. BVerfGE 88, 87 [97] = NJW 1993, 1517; st. Rspr.) gerechtfertigt. Seit der Einführung der Volldarlehenslösung im Jahre 1983 ging die Zahl der neu geförderten Studierenden deutlich zurück. Der Gesetzgeber sah die mit der Ausbildungsförderung verfolgten Ziele durch das starke Absinken der Förderungszahlen gefährdet (vgl. BT-Dr 11/5961, S. 13ff.). Es stand dem Gesetzgeber angesichts begrenzter finanzieller Mittel frei, diese ausschließlich einzusetzen, um das von ihm für die Zukunft angestrebte Ziel einer Steigerung der Förderzahlen wirksam zu erreichen (vgl. auch BVerfGE 95, 267 [309f.] = NJW 1997, 1975 = LM Art. 12 GrundG Nr. 48a). Zudem hätte eine rückwirkende Verbesserung der Förderung der Studierenden der Jahrgänge zwischen 1983 und 1990 nicht diejenigen erreicht, die von einer Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz im Hinblick auf das Volldarlehenskonzept Abstand genommen hatten.

III. Es verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 I GG, daß der Gesetzgeber in § 17 II BAföG i.d.F. des Art. 16 I Nr. 5 HBeglG 1983 Leistungen für die Deckung der Unterkunftskosten an die Studierenden als Darlehen gewährte und sie zugleich vom Bezug des Wohngeldes ausschloß (§ 41 III WoGG), das andere Sozialleistungsempfänger als Zuschuß erhielten. Die Vorschrift des § 41 III WoGG hat zum Ziel, die beiden Sozialleistungssysteme nach dem Ausbildungsförderungsrecht und dem Wohngeldgesetz voneinander abzugrenzen und Doppelleistungen auszuschließen, soweit sie - wie bei der Finanzierung von Unterkunftskosten - einen vergleichbaren Zweck aufweisen. Diese Abgrenzung ist am Maßstab des Art. 3 I GG nicht zu beanstanden.

1. Die Gruppe der Studierenden erhielt den Beitrag zur Finanzierung der Unterkunftskosten ausschließlich als Darlehen; sie wurde damit gegenüber Personen ungleich behandelt und benachteiligt, die Wohngeld als Zuschuß erhielten. Zwar verringert sich der Unterschied zwischen beiden Leistungen erheblich, wenn man den Subventionswert des Darlehens als Summe der Vorteile aus Zinsverzicht und Geldentwertung durch Zeitablauf in die Betrachtung einbezieht. Dabei konnte aufgrund der unterschiedlichen Berechnungsmethoden für beide Sozialleistungen die Situation eintreten, daß der darlehensweise Bezug von Ausbildungsförderung unter Berücksichtigung des Subventionswerts gegenüber dem Bezug von Wohngeld rechnerisch günstiger ausfiel. Es ist aber davon auszugehen, daß die Empfänger von Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz durch das Zusammenwirken der genannten Regelungen auch unter Berücksichtigung des Subventionswerts überwiegend wirtschaftlich ungünstiger gestellt wurden als die Bezieher von Wohngeld.

2. Der Gesetzgeber hat mit den Vorschriften des Bundesausbildungsförderungsgesetzes ein besonderes Sozialleistungssystem geschaffen, das Möglichkeiten und Grenzen einer individuellen Förderung der Hochschulausbildung durch den Staat grundsätzlich abschließend bestimmt. Seine Regelungen über Förderungsvoraussetzungen sowie Art, Höhe und Dauer der Leistungen sind auf die besondere Lebenssituation der Studierenden zugeschnitten, die auf öffentliche Hilfe bei der Finanzierung ihres Studiums angewiesen sind. Sichergestellt werden soll insbesondere, daß an Hochschulen mit staatlichen Mitteln nur studiert, wer dazu geeignet ist (vgl. § 9 BAföG), und daß das Studium möglichst zügig beendet wird (vgl. §§ 15 ff. BAföG). Mit dem Wohngeldgesetz hat der Gesetzgeber dagegen neben der Sozialhilfe ein Grundsicherungssystem geschaffen, um diejenigen Personen zu unterstützen, die trotz Erwerbsanstrengungen und unter Berücksichtigung des eigenen Einkommens (§§ 9 ff. WoGG) und des eigenen Vermögens (§ 18 I Nr. 3 WoGG) nicht in der Lage sind, sich angemessenen Wohnraum selbst zu beschaffen (vgl. §§ 1 , 2 WoGG). Beide Systeme verweisen in das Bundesausbildungsförderungsgesetz den - anders gelagerten - Fall, daß der Grund für die mangelnde Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsthilfe in der Aufnahme und Durchführung eines Studiums liegt. Diese Erwägungen sind sachgerecht. Sie rechtfertigen die Entscheidung des Gesetzgebers, Studierende auch zur Finanzierung ihrer Unterkunftskosten auf ein staatliches Darlehen zu verweisen und sie von der Gewährung eines Zuschusses nach dem Wohngeldgesetz auszuschließen.

Die Ungleichbehandlung von Studierenden und Empfängern von Wohngeld im fraglichen Zeitraum wurde aber auch durch den Gesichtspunkt gerechtfertigt, daß der in die Förderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz einbezogene Personenkreis mit dem Abschluß der aus öffentlichen Mitteln unterstützten Ausbildung seine Chancen auf dem Arbeitsmarkt deutlich verbesserte und typischerweise mit einem höheren Einkommen rechnen durfte (vgl. auch BVerwG, Buchholz 454.71, Nr. 2 zu § 41 WoGG). Diese Erwartung ist nach wie vor begründet. So wird in der Studie von Parmentier/Schreyer/Tessaring (Aktuelle Befunde zur Beschäftigung und Arbeitsmarktsituation von Akademikerinnen und Akademikern, in: Tessaring [Hrsg.], Die Zukunft der Akademikerbeschäftigung, 1996, S. 66) dargelegt, daß die Verdoppelung des Bestands an erwerbstätigen Akademikern im Zeitraum 1976 bis 1993 auf knapp 4Millionen sowie des Akademisierungsgrades auf fast 14% bislang keine grundsätzliche Verschlechterung der Arbeitsmarktsituation dieser Personengruppe zur Folge gehabt hat. Zwar seien einige Akademikergruppen, insbesondere Berufsanfänger und Frauen, im Vergleich zu früher heute ungünstigeren Arbeitsmarktbedingungen ausgesetzt; dennoch verbleibe es im wesentlichen bei dem relativen Vorteil im Vergleich zu anderen Qualifikationsgruppen. Sofern Studierenden dieser Vorteil aus einer Ausbildung zuwächst, die mit öffentlichen Mitteln unterstützt wurde, ist es unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art. 3 I GG) gerechtfertigt, sie - anders als die Empfänger sonstiger Sozialleistungen - mit der Verpflichtung zur Rückzahlung der als Darlehen gewährten Fördermittel zu belasten.

Der Gesetzgeber war auch verfassungsrechtlich nicht gehalten, die Verpflichtung zur Rückzahlung des Darlehens davon abhängig zu machen, ob der Empfänger von Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz im Einzelfall aus seiner durch das Studium erworbenen Qualifikation Nutzen in der Gestalt eines überdurchschnittlichen Einkommens und einer hervorgehobenen beruflichen Position zieht und der Nutzen gerade auf dieser Qualifikation beruht. Er konnte, ohne Art. 3 I GG zu verletzen, bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie die staatliche Ausbildungsförderung darstellt, typisierende Regelungen treffen (BVerfGE 63, 119 [128] = NJW 1983, 2017 L; BVerfGE 71, 146 [157] = NJW 1986, 709; st. Rspr.). Der Gesetzgeber hat im übrigen durch eine Reihe von Vorschriften dazu beigetragen, daß diese Belastung für den einzelnen wirtschaftlich zumutbar bleibt (vgl. etwa § 18 III 3, §§ 18a und 18b BAföG).

Rechtsgebiete

Sozialrecht

Normen

GG Art. 2 I, 3 I, 12 I, 20 I, III, 28 I 1; BAföG 1983 § 17 II; WoGG § 41 III