Urteile

Äußerungen der Studentenschaft (AStA) zu Semesterticket

Leitsatz des Gerichts

Äußerungen der Studentenschaft über einen ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des so genannten Semestertickets stellen keine unzulässige Wahrnehmung eines allgemeinpolitischen Mandats dar, solange und soweit sie sich darauf beschränken, diesen Nutzen nur als zusätzlichen Nebeneffekt der mit der Einführung des Semestertickets in Wahrnehmung der sozialen Belange ihrer Mitglieder legitimerweise angestrebten Verbesserung der örtlichen Studienbedingungen herauszustellen.

Tatbestand

Auszüge aus dem Sachverhalt:

Der Kl., ein seit dem Wintersemester 1990/91 bei der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster eingeschriebener Student, begeht von der bekl. Studierendenschaft die Unterlassung von Äußerungen zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des seit dem Sommersemester 1993 dort eingeführten Semestertickets zur verbilligten Benutzung des öffentlichen Nahverkehrs. Der Allgemeine Studentenausschuss (AStA) der Universität Münster beabsichtigte zum WS 1992/93 die Einführung eines Semestertickets und veröffentlichte hierzu in einem von ihm herausgegebenen Magazin mehrere Artikel, die auch die ökologischen und verkehrspolitischen Aspekte einer verbilligten Inanspruchnahme des öffentlichen Nahverkehrs durch die Studenten herausstellten. Auch danach äußerte sich der AStA bei seinem Bemühen um eine Weiterführung des Semestertickets und dessen Erweiterung um ein Bahnticket in diesem Sinne. Das VG hat die vom Kl. erhobene Klage auf Unterlassung aller Maßnahmen zur zwangsweisen Einführung eines Semestertickets sowie auf Unterlassung jeglicher Äußerung des AStA zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen eines Semestertickets im Rahmen des öffentlichen Personennahverkehrs und zur Verkehrspolitik abgewiesen. Die Berufung des Kl., beschränkt auf das Begehren, jegliche Äußerung zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des Semestertickets im Rahmen des öffentlichen Nahverkehrs und zur Verkehrspolitik abgewiesen. Die Berufung des Kl., beschränkt auf das Begehren, jegliche Äußerung zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des Semestertickets im Rahmen des öffentlichen Nahverkehrs und zur Verkehrspolitik zu unterlassen, wurde vom OVG zurückgewiesen. Die Revision des Kl. blieb ebenfalls erfolglos.

Entscheidungsgründe

Auszüge aus den Gründen:

II. …Bundesrechtlich bestehen keine Bedenken dagegen, dass sich die bekl. Studierendenschaft zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen als Nebeneffekt des an der Universität Münster von ihr in Wahrnehmung der sozialen Belange ihrer Mitglieder eingeführten Semestertickets äußert. Das BerGer. hat deshalb der Klage auf Unterlassung derartiger Äußerungen zu Recht nicht stattgegeben.

1. Das BerGer. hat zutreffend erkannt, dass Mitgliedern eines öffentlich-rechtlichen Zwangsverbandes aus Art. 2 I GG ein Abwehrrecht auf Unterlassung von Äußerungen dieses Verbandes außerhalb seines Aufgabenbereichs zustehen kann. Es hat hier jedoch das Vorliegen der Voraussetzungen eines solchen Anspruchs verneint, weil sich die bekl. Studierendenschaft (vormals Studentenschaft, s. Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Universitäten des Landes Nordrhein-Westfalen und das Gesetzes über die Fachhochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen v. 1. 7. 1997 - NWGV S. 213) mit den beanstandeten Äußerungen im Rahmen der ihr durch § 71 II 2 1 Nr. 3 NWUnivG (= § 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F.) übertragenen Aufgabe der Wahrnehmung der sozialen Belange ihrer Mitglieder bewege.

a) Das BerGer. ist zunächst davon ausgegangen, dass das Unterlassungsbegehren nicht schon darum durchgreift, weil es der Studierendenschaft an der für einen öffentlich-rechtlichen Zwangsverband erforderlichen verfassungsrechtlichen Legitimation fehle. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern. Es wird insoweit auf die Gründe des gleichzeitig ergehenden Urteils des Senats (NVwZ 2000, 318 [in diesem Heft]) verwiesen.

Auch das Vorbringen des Kl., der Studierendenschaft sei durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Universitäten des Landes Nordrhein-Westfalen und des Gesetzes über die Fachhochschulen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 1. 7. 1997 (NWGV S. 213) ein allgemeinpolitisches Mandat übertragen worden, vermag die generelle Vereinbarkeit der bekl. Studierendenschaft mit Bundesrecht nicht in Frage zu stellen. Für den geltend gemachten Unterlassungsanspruch ist es ohne Belang, ob sich das Änderungsgesetz auch dahin auslegen lässt, dass der Studierendenschaft zusätzlich zu den zweifelsfrei legitimen, da verbandsbezogenen Aufgaben auch, wie der Kl. behauptet, ein allgemeinpolitisches Mandat übertragen worden ist. Denn gegebenenfalls bestände immer noch die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung der von dem Kl. beanstandeten Änderungen (vgl. auch BVerfG, NVwZ 1998, 1286 [1287]). Die der Studierendenschaft legitimerweise übertragenen Aufgaben, in deren Bereich auch die für die Beurteilung des Unterlassungsbegehrens maßgebliche Aufgabe der Wahrnehmung der sozialen und wirtschaftlichen Belange ihrer Mitglieder (§ 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F. = § 71 II 2 Nr. 3 NWUnivG a.F.) gehört (s. u. unter b), reichen für die Rechtfertigung der Errichtung der Studierendenschaft als Zwangsverband aus.

Auch der weitere Einwand des Kl., durch die Änderung des Universitätsgesetzes seien die den Studierendenschaften übertragenen Aufgaben so aufgeweicht worden, dass die diesbezügliche Regelung des § 71 II NWUnivG n.F. nicht mehr dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot entspreche, stellt die verfassungsrechtliche Legitimation der Studierendenschaften nicht in Frage. Dabei kann hier dahinstehen, ob einzelne der neugefassten Aufgabenbereich tatsächlich zu unbestimmt umschrieben sind und, wie der Kl. meint, eine Abgrenzung zum unzulässigen allgemeinpolitischen Mandat erschweren. Selbst wenn die Umschreibung der einen oder anderen Aufgabe der Studierendenschaften wegen fehlender Bestimmtheit verfassungswidrig sein sollte, entfiele damit nicht die verfassungsrechtliche Legitimation der Bekl., da ihr, wie bereits ausgeführt, immer noch genügend hinreichend bestimmte Aufgaben verblieben, die verblieben werden durften und ihre Errichtung als Zwangskörperschaft rechtfertigen. Das gilt insbesondere für die Aufgabe der Wahrnehmung der wirtschaftlichen und sozialen Belange ihrer Mitglieder, die hier für die Beurteilung der beanstandeten Äußerungen maßgeblich ist. Diese Aufgabe, die sich im Wortlaut unverändert sowohl in § 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F. als auch in § 71 II 2 Nr. 3 NWUnivG a.F. findet, ist in einer Weise umschrieben, die dem Bestimmtheitsgebot entspricht. Insoweit wird wiederum auf die Gründe des gleichzeitig im Verfahren 6 C 14/98 ergehenden Urteils (NVwZ 2000, 318 [in diesem Heft]) verwiesen.

b) Das BerGer. hat ferner erkannt, dass sich die Studierendenschaft innerhalb des ihr gesetzlich übertragenen Aufgabenbereichs auch mit der Einführung eines Semestertickets zur verbilligten Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs durch die Studierenden befassen und sich hierzu auch werbend äußern dürfe.

aa) Die Kompetenz der Studierendenschaft, sich mit der Einführung eines Semestertickets zu befassen, ergibt sich nach Ansicht des BerGer. aus der ihr gem. § 71 II 2 Nr. 3 NWUnivG a.F. (= § 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F.) übertragenen Aufgabe der Wahrnehmung der sozialen Belange ihrer Mitglieder. Dagegen bestehen keine bundesrechtlichen Bedenken.

Die Aufgabe, sich um eine verbilligte Nutzung des Nahverkehrs für ihre Mitglieder zu bemühen, hält sich insbesondere im Rahmen dessen, was legitimerweise zum Verbandszweck der Studierendenschaft gemacht werden darf. Die Verfolgung dieses Ziels in Gestalt eines aus den Beiträgen der Studierenden finanzierten Semestertickets stößt auch nicht darum auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil es hierzu einer besonderen Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedurft hätte. Vielmehr reicht § 71 II 2 Nr. 3 NWUnivG a.F. (§ 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F.) i.V.mit § 78 II NWUnivG als gesetzliche Grundlage hierfür aus. Im Einzelnen wird hierzu auf die Gründe des gleichzeitig ergehenden Urteils des Senats (NVwZ 2000, 318 [in diesem Heft]) verwiesen.

bb) Aus der Kompetenz der Studierendenschaft, sich mit der Einführung eines Semestertickets zu befassen, folgt, wie das BerGer. zu Recht angenommen hat, ohne weiteres auch die Befugnis, sich hierzu werbend zu äußern. Dass sich eine Studierendenschaft jeglicher werbenden Äußerung zu den von ihr verfolgten Aufgaben enthalten müsse, wie der Kl. meint, trifft nicht zu. Die Studierendenschaft ist gerade wegen ihres Charakters als Zwangskörperschaft darauf angewiesen, ihre Vorhaben und deren Vorteile für die Mitglieder zu erklären, um so deren Akzeptanz zu erhöhen. Dass dies zulässig ist und sogar geboten sein kann, folgt schon daraus, dass die Studierendenschaften aus Wahlen hervorgehen und damit ihren Mitgliedern Rechenschaft schuldig sind. In wichtigen Angelegenheiten müssen sie zudem unter bestimmten Voraussetzungen eine Urabstimmung unter ihren Mitgliedern durchführen (vgl. §§ 77 I , 74 II NWUnivG). Dabei kommt es für die Befugnis, sich zur Einführung eines Semestertickets zu äußern, allein darauf an, ob die Studierendenschaft die Kompetenz besitzt, sich mit diesem Vorhaben als solchem zu befassen. Sie besteht also unabhängig davon, ob die Einführung eines Semestertickets in seiner konkreten Ausgestaltung rechtmäßig ist, insbesondere ob die dafür vorgesehene Beitragserhöhung dem Äquivalenzprinzip sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (i.e.S.) entspricht (vgl. hierzu das unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse an einer anderen Hochschule gleichzeitig ergehende Urteil des Senats (NVwZ 2000, 318 [in diesem Heft]). Im Übrigen geben die Tatsachenfeststellungen des VG zur Höhe des auf das Semesterticket entfallenden Beitragsanteils (18,60 DM im Semester) und zum Ergebnis der Urabstimmung (82% Zustimmung bei einer Beteiligung von 40%) hier keine Veranlassung, die Rechtmäßigkeit der konkreten Ausgestaltung in Zweifel zu ziehen.

c) Das BerGer. ist schließlich davon ausgegangen, dass sich die Bekl. Studierendenschaft auch zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen der Einführung eines Semestertickets äußern darf. Auch dies ist im Ergebnis bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Nach der Rechtsprechung des BVerwG besteht ein Abwehranspruch des zwangsinkorporierten Studenten aus Art. 2 I GG gegen Aktivitäten der Studentenschaft, wenn diese Aufgaben in Anspruch nimmt, die ihr auch der Gesetzgeber nicht übertragen darf, was für die Abgabe von Stellungnahmen allgemeinpolitischer Art der Fall ist (BVerwGE 59, 231 [237ff.] = NJW 1980, 2595; BVerwGE 34, 69 = NJW 1970, 292). Danach verletzt die Studentenschaft, wenn sie sich ein allgemeinpolitisches Mandat anmaßt, das Recht auf Handlungsfreiheit ihrer Mitglieder. Als Anmaßung eines unzulässigen allgemeinpolitischen Mandats gilt dabei allein „die nachhaltige und uneingeschränkte Kundgabe nichthochschulbezogener, allgemeinpolitischer Meinungen und Forderungen“ (BVerwGE, 59, 231 [239] = NJW 1980, 2592).

Nach den nicht mit durchgreifenden Verfahrenrügen angegriffenen und das RevGer. bindenden Feststellungen des BerGer. (§ 137 II VwGO) hat sich die bekl. Studierendenschaft in der Vergangenheit zum ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des Semestertickets geäußert. Sie hat dies getan, um damit den Studierenden die Rahmenbedingungen ihrer Entscheidung für oder gegen das Semesterticket zu verdeutlichen, die Auswirkungen der Verkehrsverhältnisse auf die Studierenden am konkreten Hochschulort darzustellen oder das Thema des Semestertickets in den übergeordneten Zusammenhang mit der Einführung oder Weiterführung des Semestertickets. Dass die Einführung des Semestertickets, wie der Kl. behauptet, der Studierendenschaft lediglich als Vehikel diente, um sich zu allgemeinen Fragen des Umweltschutzes und der Verkehrspolitik äußern zu können, hat das BerGer. nicht festgestellt. Solange und soweit die Studierendenschaft sich darauf beschränkt, den ökologischen und verkehrspolitischen Nutzen des Semestertickets nur als zusätzlichen positiven Nebeneffekt des mit der Einführung des Semestertickets legitimerweise verfolgten Ziels einer Verbesserung ihrer örtlichen Studienbedingungen herauszustellen, handelt es sich bei ihren Äußerungen nicht, wie dies für einen Unterlassungsanspruch erforderlich wäre, um eine uneingeschränkte Meinungskundgabe auf den Feldern der Politik. Vielmehr bleibt der notwendige Hochschul- und Studienbezug gewahrt. Dieser geht nicht dadurch verloren, dass die Studierendenschaft bei der Verfolgung ihr übertragener studentischer Belange auch den weiteren gesellschaftlichen Zusammenhang mit in den Blick nimmt. Die Ansicht des BerGer., der Studierendenschaft sei bei der Behandlung hochschulpolitischer Themen auch ein „Brückenschlag“ zu allgemeinpolitischen Fragestellungen erlaubt, ist jedenfalls nicht zu beanstanden, solange und soweit dabei der Zusammenhang zu studien- und hochschulpolitischen Belangen deutlich erkennbar bleibt. Die „Brückenschlagstheorie“ des BerGer. vermittelt also keinen Freibrief und steht insoweit auch nicht, wie der Kl. meint, in Widerspruch zum Urteil des BVerwG vom 24. 9. 1981 (BVerwGE 64, 115 = NJW 1982, 1298). Denn dort hat das Gericht einer Steuerberaterkammer die Befugnis, ihren Mitgliedern die Abnahme einer von ihr ausgewählten mit Haushaltsmitteln finanzierten Fachzeitschrift zur Pflicht zu machen, deswegen abgesprochen, weil sie sich damit vollständig außerhalb des ihr gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereichs bewegt habe. Das ist hier jedoch bei der Einführung des Semestertickets und der Werbung hierfür durch die Studierendenschaft, wie aufgezeigt, gerade nicht der Fall. Die vom BerGer. erörterten vergangenen Äußerungen der bekl. Studierendenschaft zum Semesterticket und seinen verschiedenen Vorteilen geben keinen Anlass zu der Annahme, dass sie mit ihren künftigen Äußerungen hierzu den aufgezeigten Rahmen überschreiten werde.

Auch die nach Abschluss des Berufungsverfahrens erfolgte Änderung des nordrhein-westfälischen Universitätsgesetzes vermag dem Unterlassungsbegehren des Kl. nicht zum Erfolg zu verhelfen. Dabei spielt es keine Rolle, ob sich das neue Recht, wie bereits erörtert, auch dahin auslegen lässt, dass es den Studierendenschaften ein allgemeinpolitisches Mandat einräumt, wie der Kl. meint. Denn abgesehen von den schon erwähnten Möglichkeiten einer verfassungskonformen Auslegung folgt die Befugnis, sich werbend zum Semesterticket und seinen Vorteilen zu äußern, aus der der Studierendenschaft übertragenen Aufgabe der Wahrnehmung der sozialen Belange ihrer Mitglieder. Die Kompetenz hierfür ist von der Änderung nicht berührt. Sie findet sich vielmehr unverändert in der alten wie der neuen Fassung des Universitätsgesetzes (s. § 71 II 2 Nr. 3 NWUnivG a.F., § 71 II 2 Nr. 5 NWUnivG n.F.).

2. Der Kl. kann ein Abwehrrecht gegen die beanstandeten Äußerungen der Studierendenschaft auch nicht aus Art. 5 I GG herleiten. Äußerungen der Studierendenschaften zu den ökologischen und verkehrspolitischen Vorteilen des Semestertickets griffen selbst dann nicht in sein Grundrecht auf Meinungsfreiheit ein, wenn die Studierendenschaft, was allerdings wie dargelegt nicht der Fall ist, sich damit außerhalb ihres Aufgabenbereichs bewegte. Denn auch solche Äußerungen der Studierendenschaft können ihren Mitgliedern allenfalls - und dies auch nur in geringerem Maße - gesellschaftlich (vgl. BVerfG, NVwZ 1998, 1286 [1287]), nicht jedoch von Rechts wegen persönlich zugerechnet werden (vlg. BVerwG, Buchholz 451.09 IHKG Nr. 11 [LT] = NJW 1998, 3510ff. - für Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammern; Laubinger, VerwArch 74, 263, [275f.]). Außerdem bleibt es den Mitgliedern der Studierendenschaften unbenommen, ihre Meinung - auch zu den von dieser behandelten Themen - eigenständig zu äußern (vgl. auch BSG, MDR 1966, 541).

3. Soweit der Kl. vorträgt, die bekl. Studierendenschaft habe bei der Werbung für die Einführung und Fortführung des Semestertickets in unzulässiger Weise mit politischen Parteien zusammengearbeitet, kann hierüber in diesem Verfahren nicht entschieden werden. Diese Frage liegt außerhalb des anhängigen Streitgegenstandes, denn der Kl. hat allein auf Unterlassung von Äußerungen der Bekl. zu den ökologischen und verkehrspolitischen Vorteilen des Semestertickets geklagt. Eine Änderung des Streitgegenstandes im Revisionsverfahren ist nicht zulässig (§ 142 I 1 VwGO).

4. Sofern das Vorbringen des Kl., es sei zuallererst Aufgabe des BerGer. zu prüfen, „ob die Bekl. im Lichte der Verfassung überhaupt legitim ist und ob die zwangsweise Inkorporation des Kl. einen grundgesetzwidrigen Formenmissbrauch darstellt“, als Rüge der Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 I VwGO) zu verstehen sein sollte, ist diese ersichtlich nicht hinreichend bezeichnet. Der Kl. hat weder dargelegt, welches Ergebnis die Aufklärung im Einzelnen gehabt hätte, noch hat er aufgezeigt, inwiefern dieses zu einem für den Kl. günstigeren Ergebnis hätte führen können. Den an eine Aufklärungsrüge zu stellenden Anforderungen genügt auch das weitere Vorbringen des Kl. nicht, das BerGer. habe die von einem anderen Senat des OVG Münster getroffene Feststellung, dass die Höhe der Studienkosten zunehmend durch Fahrtkosten und weniger durch die Zimmermieten am Hochschulort bedingt würde, ungeprüft übernommen.

Rechtsgebiete

Verwaltungsrecht

Normen

GG Art. 2 I, 5 I; NWUnivG F 1993 § 71 II 2 Nr. 3; F. 1997 § 71 II 2 Nr. 1, 3, 4, 5, II 3