Urteile

Pflichtzugehörigkeit Gewerbetreibender zur IHK

Leitsatz des Gerichts

Die Pflichtzugehörigkeit Gewerbetreibender zu den Industrie- und Handelskammern nach dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.12.1956 ist auch angesichts der heutigen Wirtschaftsstruktur nach wie vor mit dem Grundgesetz vereinbar.

Tatbestand

Auszüge aus dem Sachverhalt:

Die Kl. betreibt seit 1982 einen Großhandel mit Schuhen. Sie ist im Handelsregister eingetragen. Seit der Eröffnung des Betriebes ist sie Mitglied der bekl. IHK und wird von ihr zu Kammerbeiträgen herangezogen, in den ersten Jahren zu einem Grundbeitrag von je 100 DM, später von 200 und 350 DM, wozu teilweise auch eine Umlage veranlagt wurde. Mit Beitragsbescheid vom 27. 4. 1995 zog die Bekl. die Kl. zu einem - vorläufigen - Kammerbeitrag für 1995 in Höhe von 1103,01 DM heran, der sich aus einem Grundbeitrag von 600 DM und einer Umlage von 503,01 DM zusammensetzt. Dabei ging die Bekl. - weil der Gewerbeertrag für 1995 noch nicht feststand - von einem fiktiven Gewerbeertrag aus, den sie um einen Freibetrag von 15000 DM für Einzelkaufleute verminderte. Klage und Berufung blieben ohne Erfolg.

Entscheidungsgründe

Auszüge aus den Gründen:

Der angefochtene Beitragsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 1 I und II sowie den §§ 4 und 5 der Beitragsordnung und in der Haushaltssatzung für das Rechnungsjahr 1995 i.V. mit § 3 II-IV des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern - IHKG - vom 18. 12. 1956 (BGBl I, 920) i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 21. 12. 1992 (BGBl I, 2133). Die Höhe des für 1995 veranlagten Beitrages ist nach den genannten Bestimmungen mit 1102,01 DM rechnerisch richtig festgesetzt worden: Dies hat der Senat in einer Kontrollberechnung festgestellt und ist auch zwischen den Parteien nicht streitig.

Entgegen der Rechtsauffassung der Kl. sind die genannten Rechtsvorschriften nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig.

1. § 2 I IHKG, der bestimmt, dass natürliche Personen, die zur Gewerbesteuer veranlagt sind und im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine gewerbliche Niederlassung unterhalten, zur Industrie- und Handelskammer gehören, also deren Mitglieder sind, widerspricht nicht dem Grundgesetz. Das BVerfG hat bereits mit Beschluss vom 19. 12. 1962 (BVerfGE 15, 239) entschieden, dass diese Pflichtzugehörigkeit zu den Industrie- und Handelskammern mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Der Senat sieht davon ab, die den Parteien bekannte und im Verfahren erörterte Begründung im einzelnen zu wiederholen. Er hat keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass der Beschluss des BVerfG auch heute noch verbindlich ist und die für die Beurteilung maßgeblichen Verhältnisse sich bis heute nicht so verändert haben, dass eine neue Entscheidung des BVerfG nötig wäre.

Das BVerfG hat seinerzeit herausgestellt, es sei naheliegend und von der Verfassung her unbedenklich, dass der Staat die Förderung der Wirtschaft im weitesten Sinne zum Rang einer besonders wichtigen Staatsaufgabe erhebe und sich zur Erfüllung dieser Aufgabe der Hilfe von Organisationen bediene, die er - auf gesetzlicher Grundlage - aus der Wirtschaft selbst heraus sich bilden lasse. Die Industrie- und Handelskammern nehmen also an der Erfüllung einer echten Staatsaufgabe teil, erfüllen legitime öffentliche Aufgaben, vertreten einerseits die gewerbliche Wirtschaft gegenüber dem Staat und nehmen andererseits Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet wahr. Damit hat das BVerfG auch die Aufgabenbeschreibung in § 1 IHKG gebilligt, die von Erlass des Gesetzes im Jahre 1956 an bis heute unverändert geblieben ist. Insbesondere hat das BVerfG die Pflicht der Industrie- und Handelskammern hervorgehoben, stets das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft im Auge zu behalten und die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich "abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen". Daraus hat das BVerfG den Schluss gezogen, "dass es zur sachgemäßen Erfüllung der den Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben sinnvoll, ja notwendig war, ihre Organisation auf dem Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aufzubauen" (- wobei die Verpflichtung des einzelnen Kammermitgliedes fast nur in der Zahlung der Beiträge besteht -). Daran hat sich bis heute nichts geändert.

Soweit die Kl. meint, diese Überlegungen seien heute überholt, weil die Organisation von Industrie- und Handelskammern mit Pflichtmitgliedschaft nur für eine Zeit sinnvoll und rechtmäßig gewesen sei, in der die gesetzlichen und organisatorischen Grundlagen einer freien Wirtschaft noch aufzubauen gewesen seien, während die Aufbauphase heute längst abgeschlossen sei, folgt ihr der Senat nicht. Einerseits waren die Verhältnisse schon nicht so, wie die Kl. behauptet: Im Zeitpunkt der Entscheidung des BVerfG, Dezember 1962, dem letzten Jahr der Regierung Adenauer und fünf Jahre nach Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft war die von der Kl. angesprochene Aufbauphase längst beendet; die Grundlagen der sozialen Marktwirtschaft waren seit langem gelegt. Andererseits gibt es aber auch rechtlich keine Anhaltspunkte dafür, dass das IHKG ein Gesetz mit temporärer Geltungsdauer sein sollte oder nur mit diesem Ziel mit dem Grundgesetz vereinbar wäre. Das BVerfG hat im Gegenteil auf die rechtliche Tradition der Industrie- und Handelskammern aus dem preußischen Recht von 1870 hingewiesen. Weder aus dem Text des Gesetzes, noch aus den vom BVerfG herausgearbeiteten Zielen des Gesetzes, noch aus sonstigen rechtlichen Gesichtspunkten folgt, dass die Kammern nur für eine Aufbauphase geschaffen werden sollten oder nach dem Grundgesetz bestehen dürften. "Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat" und "Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet" sind, wie das BVerfG es ausdrückt, legitime öffentliche Aufgaben - und zwar ohne zeitliche Beschränkung.

Der Senat stimmt der Kl. auch nicht darin zu, dass es heute kein "Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft" mehr gebe, welches eine Pflichtmitgliedschaft rechtfertige. Auch insoweit hat sich seit 1962 nichts Wesentliches geändert. Wenn die Kl. formuliert: "Das breite Feld von örtlicher Bedarfsdeckung bis zu globaler Aktivität verbindet bei der Verfolgung der Interessen nichts mehr. Der Rahmen ist geschaffen, nun hat jeder seine Möglichkeiten wahrzunehmen", und meint, ihre eigenen wirtschaftlichen Interessen hätten nichts gemein mit den Interessen international verflochtener Großunternehmen, verkennt sie die Bedeutung des Begriffes und will in Wahrheit das Anliegen des Gesetzes für sich nicht gelten lassen. Das Eintreten für ein "Gesamtinteresse" ist notwendigerweise etwas qualitativ anderes als das Vertreten von Einzelinteressen. Mag es ausnahmsweise vielleicht Situationen geben, in denen die Interessen aller Mitglieder gleich liegen und daher mit dem "Gesamtinteresse" übereinstimmen, so ist es doch nach den Erfahrungen des täglichen Lebens in der Regel anders: Die einzelnen Mitglieder haben aufgrund ihrer individuellen Lebensverhältnisse unterschiedliche, u.U. gegensätzliche Interessen, die sich im Rahmen der Gemeinschaft nicht ohne weiteres realisieren lassen. Ein "Gesamtinteresse" muss, wie es das Gesetz ausdrückt, in der Weise artikuliert werden, dass die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend berücksichtigt werden. Gerade an dem Beispiel, welches die Kl. nennt, nämlich die Polarisierung von wenigen Großbetrieben mit internationaler Verflechtung und einer Vielzahl von Kleinbetrieben mit nur örtlichem Wirkungskreis, zeigt sich die Bedeutung der "legitimen öffentlichen Aufgabe" der Industrie- und Handelskammern, in einer Vertretung des Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft die Einzelinteressen der unterschiedlich strukturierten Mitglieder abwägend und ausgleichend einzubringen. Die Kl. verweist in diesem Zusammenhang zu Unrecht darauf, dass Stellungnahmen der Industrie- und Handelskammern von den Mehrheitsverhältnissen in der Vollversammlung gesteuert würden, in welcher die Kleingewerbetreibenden unterrepräsentiert seien und daher nicht zu Wort kämen. Abgesehen davon, dass die Kl. selbst keine "Kleingewerbetreibende" ist, sondern nach der Wahlordnung der Bekl. der Wahlgruppe IV (Groß- und Außenhandel) angehört, muss sie einerseits demokratische Mehrheitsmeinungen hinnehmen, kann aber andererseits eine etwaige rechtswidrige Zusammensetzung der Vollversammlung gerichtlich anfechten. Der Senat verkennt nicht, dass die speziellen wirtschaftlichen Interessen eines Schuhgroßhändlers einerseits, eines Transportunternehmers oder einer Maschinenfabrik andererseits durchaus bei unterschiedlichen Fachverbänden, die privatrechtlich organisiert sind, besser aufgehoben sein können. Die Kl. selbst formuliert es so, dass es heute praktisch keine Branche mehr gebe, die sich (Herv. durch den Senat) nicht durch eigene Organisation beim Staat Gehör verschaffe. Darum geht es bei den Aufgaben der Industrie- und Handelskammer aber nicht: Die den Industrie- und Handelskammern obliegende Staatsaufgabe bezieht sich gerade auf die Gesamtheit der gewerblichen Wirtschaft - was natürlich ein Tätigwerden für Einzelmitglieder nicht ausschließt. Auch das hat das BVerfG seinerzeit gesehen und ausgesprochen, die Fachverbände vertreten primär die Interessen ihrer Wirtschaftszweige, so dass eine umfassende Würdigung entgegenstehender und allgemeiner Interessen von ihnen nicht ohne weiteres erwartet werde, demgegenüber habe das Gesetz den Industrie- und Handelskammern die Verantwortung dafür auferlegt, dass sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern, das höchstmögliche Maß an Objektivität walten ließen. Dabei vermeidet gerade die Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden die Abhängigkeit der Kammern von einzelnen Wirtschaftsgruppen und deren Sonderinteressen. Auch daran hat sich bis heute nichts geändert. Insbesondere ist es ohne Bedeutung, dass es sich in den vergangenen Jahren immer mehr herausgebildet hat, vor dem Erlass oder einer grundsätzlichen Änderung bestehender Gesetze Wirtschafts- und sonstige Verbände und Interessenvertretungen anzuhören. Mag die IHK dabei, wie die Kl. es ausdrückt, auch nur noch "eine Stimme im Chor der Verbände" sein, so ändert dies doch nichts an der ihr übertragenen gesetzlichen Aufgabe, und mindert schon gar nicht das Gewicht ihrer Stellungnahme, das aus ihrer besonderen Autorität fließt. Wenn die Kl. hervorhebt, wir lebten inzwischen in einer Informationsgesellschaft, in der fast jeder zu jeder Zeit die erforderlichen Daten, Meinungen und Bewertungen sowie Stimmungsbilder auf den Tisch bekomme oder bekommen könne, so will der Senat dies nicht näher untersuchen. Selbst wenn es nämlich so wäre, würde damit nur die technische Möglichkeit der Datenübermittlung, nicht aber die Datenerhebung und erst recht nicht die Objekivität und Seriosität der Stellungnahmen angesprochen, die sich bei der IHK im Gegensatz zu den anderen Stellen auf die Übertragung staatlicher Aufgaben mit dem Zwang zu Objektivität und Ausgleich gründet.

Die Kl. kann sich nicht mit Erfolg darauf berufen, die gesetzliche Regelung über die Pflichtmitgliedschaft sei nichtig, weil sie gegen übergeordnetes Europarecht verstoße. Zum einen gab es die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, die Vorgängerorganisation der Europäischen Union, schon 1962, ohne dass das BVerfG Anlass gesehen hätte, deswegen an der Gültigkeit der Bestimmungen über die Pflichtmitgliedschaft zu zweifeln. Zum anderen bezieht sich die "Wahrung des Gesamtinteresses der Gewerbetreibenden" - und zwar auch der in Deutschland tätigen ausländischen Gewerbetreibenden - selbstverständlich nur auf den Geltungsbereich des Gesetzes und das Verhältnis der hier Tätigen zu dem deutschen Staat. Irgendwelche Aufgaben gegenüber den anderen EWG (EU)-Mitgliedsstaaten konnte und wollte der deutsche Gesetzgeber den Industrie- und Handelskammern nicht übertragen. Zwischenstaatliche Vereinbarungen durch die EWG-Verträge mögen zwar auf einzelnen Gebieten bisherige Kompetenzen des deutschen Gesetzgebers zugunsten europäischer Einrichtungen und Regelungen einschränken, stellen aber nicht die vom BVerfG hervorgehobenen legitimen öffentlichen Aufgaben "Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat" und "Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet" in Frage. Gerade die Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu machen, bleibt auch dann bestehen, wenn es um Wirtschaftsbereiche geht, die europarechtlich geregelt sind oder geregelt werden sollen. Das mag sich vielleicht ändern können, wenn alle wesentlichen wirtschaftlichen Kompetenzen von den einzelnen Mitgliedstaaten auf die europäische Ebene übertragen sein sollten. Derzeit ist dies aber (noch) nicht der Fall. Zwar könnte das Europarecht möglicherweise die Organisation der gewerblichen Wirtschaft einheitlich regeln und dabei Zwangsmitgliedschaften abschaffen. Derartige Regelungen gibt es aber derzeit nicht (vgl. dazu Stober, GewArch 1996, 184 (188); ders., DÖV 1993, 333 (336)).

Der Senat kann sich der Argumentation der Kl., die Pflichtmitgliedschaft verstoße gegen Art. 2 GG, weil die Industrie- und Handelskammern heute im Gegensatz zu 1962 den Schwerpunkt ihrer Aufgaben auf den sog. "Förderauftrag" legten, nicht anschließen. Gerade die "Förderung der Wirtschaft im weitesten Sinne" hat der Staat, wie es das BVerfG ausdrückt, "zum Rang einer besonderen Staatsaufgabe" erhoben. Daran ändert sich nicht etwa dadurch etwas, dass es inzwischen vielfache Einrichtungen auf privater Basis gibt, die Schulungen, Aus- und Fortbildung, Beratungen u.a.m. anbieten. Soweit die Kl. in diesem Zusammenhang anführt, die Industrie- und Handelskammern berieten sogar Nichtmitglieder und gäben ihnen zum Schaden der Mitglieder Existenzgründungshilfen und verstießen dadurch gegen das europarechtliche Verbot wettbewerbsverzerrender Maßnahmen, dass sie Fördermaßnahmen - von der Kl. "Servicepaket" genannt - aus Mitgliedsbeiträgen finanzierten, ist zu bemerken, dass die Übertragung von Staatsaufgaben auf die Industrie- und Handelskammern und die damit verbundene Regelung einer Pflichtmitgliedschaft nicht dadurch grundgesetzwidrig werden kann, dass die Industrie- und Handelskammern möglicherweise daneben auch Tätigkeiten verrichten, die durch den Staatauftrag nicht gedeckt sind. Soweit die Mitglieder durch derartige Tätigkeiten in ihren Rechten verletzt werden und dies nicht hinnehmen wollen, können sie ihre IHK auf Unterlassung verklagen (dazu mehr im Zusammenhang mit der Prüfung der Beitragshöhe). Auch ein Verstoß gegen Europarecht durch einzelne Betätigungen kann nicht dazu führen, die Regelung der Pflichtzugehörigkeit im Industrie- und Handelskammergesetz selbst als europarechtswidrig anzusehen (vgl. dazu den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Beschl. des BVerwG, NVwZ 1997, 501).

Die Kl. hat Recht, wenn sie vorträgt, das System der Pflichtzugehörigkeit zu den Industrie- und Handelskammern stehe heute erneut zur Diskussion. Auch der Senat kennt den kontroversen Meinungsstand, der sich insbesondere in den Medien widerspiegelt und u.a. dazu geführt hat, dass sich Gewerbetreibende zusammengeschlossen haben, um gegen die Pflichtmitgliedschaft anzugehen. Gleichwohl bleibt es dabei, dass das Recht nicht gebietet, die Verfassungsmäßigkeit der geltenden Regelung erneut in Zweifel zu ziehen. Andererseits ist mit der Entscheidung des BVerfG natürlich nicht ein für allemal festgeschrieben, dass der deutsche Staat das System der Pflichtmitgliedschaft aufrechterhalten muss. Wie auf anderen Gebieten so wäre auch hier der Staat nicht gehindert, zu anderen Regelungen überzugehen. Das wäre dann aber keine Frage des Rechts, keine Frage der Rechtmäßigkeit des bisherigen Systems, über welche die Gerichte zu entscheiden haben, sondern eine Frage der Rechtspolitik, des gesetzgeberischen Ermessens des Deutschen Bundestages (vgl. dazu Axer, GewArch 1996, 453 (454); Stober, DÖV 1993, 333).

Abschließend zu diesem Punkt sieht der Senat Anlass, ebenso wie bereits das BVerfG darauf hinzuweisen, dass der im öffentlichen Interesse liegenden sachlichen Notwendigkeit des Organisationszwanges gegenüber die sich aus ihm ergebende Freiheitsbeschränkung der Mitglieder unbedeutend ist. Die Verpflichtungen aus der Kammerzugehörigkeit bestehen fast nur in der Zahlung der Beiträge. Dass diese unzumutbar hoch seien und die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit der Mitglieder unerträglich einengten, behauptet die Kl. selbst nicht (mehr dazu unter 2).

2. Auch § 3 II und III IHKG, wonach die nicht anderweitig gedeckten Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammern nach Maßgabe des Haushaltsplanes durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht und in der Form von Grundbeiträgen und Umlagen erhoben werden, steht mit dem Grundgesetz in Einklang: Wenn die Errichtung von Industrie- und Handelskammern und die Pflichtmitgliedschaft der Gewerbetreibenden gesetzlich vorgeschrieben werden darf (s.o.), dann darf der Gesetzgeber auch bestimmen, dass die Mitglieder für einen Teil der Kosten durch Beiträge aufkommen. Das BVerwG hat dies in seiner grundlegenden Entscheidung vom 26. 6. 1990 (NVwZ 1990, 1167 = GewArch 1990, 398) offenbar als so selbstverständlich angesehen, dass es die Frage nicht einmal gestellt und abgehandelt hat. Dürfen nach dem Gesetz Beiträge im Grundsatz vorgeschrieben werden, so hat sich ihre in Beitragsordnung und Haushaltssatzung geregelte Höhe nach dem sog. Äquivalenzprinzip, als der beitragsrechtlichen Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, und nach dem Gleichheitssatz zu richten.

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Höhe der Beiträge nicht im Missverhältnis zu dem Vorteil stehen, den sie abgelten sollen. Entgegen der Auffassung der Kl. kommt es aber nicht darauf an, ob sie in dem Jahr, für welches der Beitrag erhoben wird, persönlich einen messbaren Nutzen aus der Mitgliedschaft zieht oder auch nur zu ziehen die Absicht hat. Der Beitrag zur IHK ist Gegenleistung für den Vorteil, den das Mitglied aus der Mitgliedschaft ziehen kann, nämlich dass die Kammer die ihr im Gesetz übertragenen Aufgaben erfüllt, insbesondere branchen- und betriebsübergreifend das Gesamtinteresse ihrer Mitglieder wahrnimmt und allgemein für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft wirkt. So bilden die Industrie- und Handelskammern beispielsweise Berufsnachwuchs für die gewerbliche Wirtschaft aus und bieten ihren Mitgliedern damit die Möglichkeit, qualifiziertes Personal einzustellen. Ob das einzelne Mitglied mögliche Vorteile tatsächlich nutzt ist unerheblich. Insbesondere kann es sich der Beitragspflicht nicht, wie die Kl. meint, dadurch entziehen, dass es einem Fachverband seines Gewerbezweiges beitritt und sich damit begnügt, seine Interessen durch diesen Verband vertreten zu lassen. Dies würde im Ergebnis bewirken, dass nach dem oben Gesagten zwar alle Gewerbetreibenden, welche die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, Pflichtmitglieder der Kammern sein müssen, ein Teil sich aber nach eigenem Gutdünken nicht an den Kosten beteiligt. Damit wäre aber, weil die Leistungskraft und gesetzlich geforderte Ausgewogenheit des Handelns der Kammern, die vom BVerfG als tragendes Element der Pflichtmitgliedschaft herausgestellt ist, vermindert würden, die Aufgabenerfüllung der Kammern selbst in Frage gestellt. Auf einen unmittelbar messbaren Vorteil kann es gerade deshalb nicht ankommen, weil die Kammern die Gesamtbelange der Mitglieder wahrzunehmen haben und der mögliche Vorteil daher regelmäßig nur ein mittelbarer sein kann (BVerwG, NVwZ 1990, 1167). Andererseits entspricht es dem Äquivalenzprinzip, die Beiträge nach der Leistungskraft, die sich insbesondere in dem Gewerbeertrag zeigt, zu bemessen. Eine Aufteilung in einen Grundbeitrag einerseits und eine Umlage andererseits ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Äquivalenzprinzip stellt für Beiträge der vorliegenden Art regelmäßig keine konkreteren Anforderungen (BVerwG, NVwZ 1990, 1167). Ob die durch Beiträge aufzubringenden Kosten auf die Mitglieder im Verhältnis zueinander rechtmäßig umgelegt werden, ist eine Frage des Gleichheitssatzes.

Der Senat kann nicht feststellen, dass die Regelungen der Bekl. über die Beitragsstaffelung die Mitglieder im Verhältnis zueinander unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 I GG rechtswidrig belastet. Das gilt zum einen für die Umlage, die einheitlich für alle Mitglieder nach Abzug eines Freibeitrages von 15000 DM für natürliche Personen und Personalgesellschaften 0,4 % des Gewerbeertrages beträgt. Die Kl. hat nichts für die Annahme vorgetragen, dass damit Gewerbetreibende mit Betrieben ihrer Größe gegenüber anderen ungleich zu hoch eingestuft werden. Auch der Senat sieht kein Argument dagegen, dass grundsätzlich ein höherer Gewerbeertrag auch die Vorteile aus der Mitgliedschaft anteilmäßig erhöht. Zum anderen ist auch die Staffelung der Grundbeiträge in Nr. 2 der Haushaltssatzung rechtlich nicht zu beanstanden. Das Zusammenfassen in Gruppen nach den Gesichtspunkten des Gewerbeertrages und des vollkaufmännischen Geschäftsbetriebes ist nicht sachwidrig. Es besteht auch keine aus dem Gleichheitssatz folgende Pflicht, auch die Grundbeiträge prozentual zu staffeln. Müsste man so vorgehen, dann wäre die Unterscheidung zwischen einem "Grund"-Beitrag und einer Umlage sinnlos. Dass die Spanne zwischen den einzelnen Gruppen von 43000 in der untersten bis zu 192000 in der zweithöchsten Gruppe reichen, liegt in der Natur der Pauschalierung von Grundbeiträgen. Wie bei jeder derartigen Gruppenbildung ist es unvermeidlich, dass die Differenzen diesseits und jenseits einer Grenze auffällig sind: Muss ein Gewerbetreibender ohne vollkaufmännischen Geschäftsbetrieb mit einem Gewerbeertrag von 47999,00 DM 150 DM Grundbeitrag zahlen, so zahlt ein anderer mit einem Gewerbeertrag von 48001 DM 300 DM, also das Doppelte, andererseits aber ein anderer mit 15001 DM Gewerbeertrag genauso viel. Die Beträge, um die es geht, nämlich jährlich 100,00 DM bei Erträgen bis 15000 DM bis hin zu 1350 DM bei einem Ertrag über 340000 DM sind so gering, dass die Aufteilung des Grundbeitrages in Gruppen mit der genannten Spannbreite keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz bedeutet, zumal die unterschiedliche Ertragssituation bei der Berechnung der Umlage prozentual voll durchschlägt.

Soweit die Kl. allgemein bemängelt, dass Gewerbetreibende mit relativ kleinem Gewerbeertrag zu hoch veranschlagt würden und z.T. sogar beitragsfrei bleiben müssten, verkennt sie zum einen, dass sie selbst keine "Kleingewerbetreibende" ist, bei einer Freistellung oder starken Verminderung der Beiträge für Kleingewerbetreibende also selbst mehr zu zahlen haben würde, weil das durch Beiträge zu deckende Ausgabenvolumen gleich bliebe, die Zahl der Beitragszahler sich aber verminderte. Zum anderen lässt der Gleichheitssatz durchaus unterschiedliche gesetzliche und satzungsrechtliche Regelungen zu. So können die einzelnen Industrie- und Handelskammern unterschiedliche Regelungen für die Grundbeiträge erlassen, d.h. mehr oder weniger Gruppen festlegen und die Abgrenzungen bei diesen oder jenen Beträgen des Gewerbeertrages ansetzen, sowie die daraus resultierenden Jahresgrundbeiträge anders staffeln, ohne dass darin ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegen muss. Im übrigen war es, was die Heranziehung der Kleingewerbetreibenden betrifft, gerade die politische Entscheidung des Gesetzgebers, die Beitragsfreiheit vieler Mitglieder abzuschaffen und das Übergewicht der Großgewerbetreibenden zu vermindern. Er hat damit die Kritik des BVerwG in dem Urteil vom 26. 6. 1990 (NVwZ 1990, 1167 = GewArch 1990, 398) aufgegriffen, dass mit der Erhöhung der Freibeträge im Gewerbesteuerrecht die Gefahr einer unangemessenen Verzerrung der Beitragslast zwischen den Kammerangehörigen wachse; je mehr nämlich die Gewerbesteuer aus wirtschaftspolitischen Gründen auf die größeren Unternehmen verlagert werde, desto weniger könnten die Gewerbemessbeträge den entscheidenden Maßstab für die Mitgliedsbeiträge bilden. Einen Rechtsfehler hat das BVerwG in der früheren Regelung (noch) nicht gesehen. Wenn es derzeit Bestrebungen vieler Gruppen gibt, die Beiträge von Kleingewerbetreibenden bei den Industrie- und Handelskammern zu senken oder - wieder - wegfallen zu lassen, so ist dies eine Frage der politischen Willensbildung, nicht aber des Rechts (vgl. dazu Axer, GewArch 1996, 459 (460); Stober, GewArch 1996, 189 (190); Jahn, GewArch 1995, 457).

Die Kl. greift ohne Erfolg die Regelung an, dass der Gewerbeertrag als Ausgangspunkt für die Beitragsbemessung angenommen wird. Ihre Behauptung, der kleine fleißige Geschäftsmann werde bei höherem Gewinn mit höheren Beiträgen bestraft, während internationale Großbetriebe ihre Gewinne im Ausland verstecken könnten und daher kaum Beiträge zahlten, während sie die Leistungen der IHK wegen der Höhe des Umsatzes und der Zahl ihrer Mitarbeiter viel stärker in Anspruch nähmen, als die kleinen Gewerbetreibenden, ist eine durch nichts belegte Pauschalbehauptung. Wie auch das BVerwG in seinem genannten Urteil vom 26. 6. 1990 (NVwZ 1990, 1167) festgestellt hat, ist regelmäßig davon auszugehen, dass ein Gewerbetreibender mit höherer Wirtschaftskraft auch einen höheren (mittelbaren) Vorteil aus der Kammertätigkeit hat. Steuerrechtliche Tricks, Gewinne zu verschleiern, seien sie legal oder illegal, haben bei der Festlegung eines Beitragsmaßstabes außer Betracht zu bleiben. Die Kritik der Kl. wendet sich in Wahrheit nicht gegen die gesetzlich zugelassene bzw. vorgeschriebene Ermittlung der Beiträge in Anknüpfung an das Gewerbesteuerrecht, sondern gegen die Verlässlichkeit der Feststellung des Gewerbeertrages nach dem Gewerbesteuergesetz.

Die Kl. kann nicht damit gehört werden, der Staat, welcher den Industrie- und Handelskammern staatliche Aufgaben übertragen habe, müsse deren Tätigkeit durch Steuern finanzieren. Es gibt kein verfassungsrechtliches Gebot, die Kosten mitgliedschaftlich organisierter Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Steuern zu decken. Wenn der Gesetzgeber sich entschlossen hat, die Kosten der Industrie- und Handelskammern u.a. durch Beiträge der Mitglieder decken zu lassen, so hat er damit dem Umstand Rechnung getragen, dass die Mitglieder aus der Mitgliedschaft einen Vorteil haben, den andere Steuerzahler nicht haben. Dass die Industrie- und Handelskammern Staatsaufgaben wahrnehmen, ist hier ebenso wenig ein Argument, wie etwa bei der öffentlichen Aufgabe der Abwasserbeseitigung, deren Kosten z.T. über Kanalbaubeiträge derjenigen bezahlt werden, die davon einen Vorteil haben.

Soweit die Kl. als rechtswidrig erachtet, dass die Bekl. sie für 1995 zu einem Beitrag von 1103,01 DM herangezogen hat, während sie in den Vorjahren nur einen Grundbeitrag von zunächst 100 DM, dann 200 DM festgesetzt habe, folgt ihr der Senat nicht. Abgesehen davon, dass die Angabe der Kl. schon tatsächlich nicht stimmt, ist darauf hinzuweisen, dass es keinen Rechtssatz gibt, der es verbietet, einen Beitrag für ein Folgejahr über einen bestimmten Prozentsatz hinaus zu erhöhen. Ob eine starke Erhöhung dann zu beanstanden wäre, wenn sie für Gewerbetreibende insbesondere Kleingewerbetreibende erdrosselnde Wirkungen hätte, braucht der Senat nicht zu erörtern, weil dies bei der Kl. nicht so ist. Ein Kammerbeitrag umgerechnet auf den Monat von rund 100 DM - die als Betriebsausgaben zudem den steuerpflichtigen Betrag mindern - ist durchaus tragbar.

3. Die Klage kann auch nicht deshalb Erfolg haben, weil die Bekl. keine die Kl. befriedigende Kostenkalkulation vorgelegt hat. Nach § 3 II IHKG sind die durch Errichtung und Tätigkeit der Kammer entstehenden Kosten in einem jährlichen Haushaltsplan festzusetzen. Über den Haushaltsplan entscheidet nach § 4 IHKG die Vollversammlung. In der Vollversammlung sind alle Mitglieder gem. § 5 IHKG vertreten. Berät und beschließt die Vollversammlung über den Haushaltsplan, so legt sie einerseits alle Ausgaben in Gruppen dem Umfang nach fest und berät und entscheidet andererseits über die Deckung in Form von Beiträgen oder anderen Einnahmen. In diesem demokratisch gewählten Gremium entscheidet sich also die Frage nach der Höhe der zu deckenden Ausgaben. Ein überstimmtes Mitglied hat die Beschlüsse im allgemeinen hinzunehmen. So kann etwa ein Mitglied, welches es missbilligt, dass ein neues Gebäude errichtet wird, nicht die Zahlung seines Beitrages verweigern oder mindern. Die Verweigerung eines Teiles des geforderten Beitrages wäre nicht nur ein unzulässiges, sondern auch ungeeignetes Mittel, die Rechtswidrigkeit einer bestimmten Tätigkeit der Kammer geltend zu machen. Dann würde nämlich zwar das Beitragsaufkommen verkürzt, aber nicht bewirkt, dass die Kammer die beanstandete Tätigkeit einstellt (vgl. BVerwG, NJW 1977, 1893). Es kann allerdings u.U. in einem besonderen verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf Unterlassung von Maßnahmen klagen, die durch den gesetzlichen Auftrag der Kammer nicht gedeckt sind. Pflichtmitglieder eines öffentlichrechtlichen Verbandes haben nämlich aufgrund ihrer Mitgliedschaft einen im Verwaltungsrechtsweg verfolgbaren Anspruch darauf, dass der Verband sich nicht mit Aufgaben befasse, die ihm der Gesetzgeber nicht zugewiesen hat (vgl. BVerwGE 34, 69).

Die Kl. kann nicht damit gehört werden, sie dürfe nicht auf diesen Weg der Unterlassungsklage verwiesen werden, weil sie nicht in der Lage sei, entsprechende Nachweise zu erbringen, und ihr auch nicht zuzumuten sei, das entsprechende Kostenrisiko zu tragen. Angesichts dessen, dass die Vollversammlung die vom Gesetz vorgesehene und geeignete Plattform ist, die Höhe der durch Beiträge festzusetzenden Ausgaben festzulegen, spricht kein zu schützendes Interesse der Kl. dafür, der Bekl. aufzuerlegen, im vorliegenden Beitragsrechtsstreit eine zusätzliche Kostenkalkulation vorzulegen. Will die Kl. allgemein die Höhe der Ausgaben oder bestimmte Einzelausgaben bemängeln und erreichen, dass sie nicht getätigt werden, so muss sie - wie in der Verwaltungsgerichtsordnung allgemein vorgesehen - das Kostenrisiko auf sich nehmen.

Im übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Bekl. aus den Beiträgen ihrer Pflichtmitglieder Ausgaben leistet, die nicht zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben dienen. Wenn die Kl. bemängelt, die Kammern lebten aus dem Vollen, Schulden seien ihnen unbekannt, die Rücklagen seien gefüllt, die Gebäude seien mit denen der Banken und Versicherungen vergleichbar, an Personalabbau sei nicht gedacht, während Staat und Kommunen hoch verschuldet seien und sich personal- und aufgabenmässig einschränken müssten, so liegt dies neben der Sache. Staat und Kommunen geben seit Jahren mehr aus, als sie einnehmen und sind daher in der Tat auf Kosten der nachwachsenden Generation hoch verschuldet.

Das ist fehlerhaft und zu kritisieren, nicht aber ein Verhalten, an dem sich die Industrie- und Handelskammern zu orientieren hätten. Wenn diese keine Schulden machen, so ist dies lobenswert und kommt der Gesamtheit der Mitglieder zugute, weil Leistungskraft und Aufgabenerfüllung gesichert sind. Rücklagen in einem gewissen Umfang zu bilden, ist sinnvoll und zulässig (vgl. insoweit das Urteil des BVerwG vom 26. 6. 1990, NVwZ 1990, 1167) und sichert ebenfalls die Funktionsfähigkeit der Kammer auch in Zeiten knapper Einnahmen.

Der Senat sieht keinen Anlass, die Höhe der insgesamt veranlagten Beiträge und damit auch des von der Kl. für 1995 verlangten Beitrages deshalb als rechtswidrig anzusehen, weil die Summe der Beiträge im Verhältnis der Gesamteinnahmen zu hoch angesetzt sei. Die Bekl. hat unbestritten vorgetragen, dass die Beiträge 1995 51,15 % der Einnahmen ausgemacht hätten.

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass damit gesetzlich nicht übertragene Aufgaben finanziert worden wären. Schon der Ansatzpunkt der Kl. stimmt nicht, wenn sie die Auffassung vertritt, die Industrie- und Handelskammern dürften nur die Aufgaben wahrnehmen, die nicht von anderen Institutionen bereits hinreichend und erfolgreich bearbeitet würden. Die Industrie- und Handelskammern haben ihren Auftrag im Gesetz erhalten und dürfen in diesem Rahmen alles machen, ohne Rücksicht darauf, ob auch andere in demselben Bereich tätig sind. Die Bekl. hat den Haushaltsvoranschlag 1995 und eine Gesamtübersicht per 31. 12. 1995 vorgelegt, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Weder hat die Kl. konkrete Beanstandungen in der genannten Richtung vorgetragen, noch kann der Senat solche feststellen.

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