Urteile

Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle

Leitsatz des Gerichts

1. Die Regelungen der Handwerksordnung über den Nachweis der Befähigung sind auch im Hinblick darauf weiterhin verfassungsgemäß, dass großzügig darüber zu befinden ist, ob ein Ausnahmefall i.S. des § 8 I HandwO vorliegt.

2. Die Ablegung der Meisterprüfung ist für den Ast. unzumutbar, wenn die mit ihr verbundene Belastung nach den Umständen des Einzelfalls deutlich höher als in der Vielzahl der Fälle ist. Die Kosten für die Prüfungsvorbereitung und für die Ablegung der Meisterprüfung sind dafür regelmäßig ohne Bedeutung. Es kommt auch nicht darauf an, aus welchen Gründen der Ast. die Meisterprüfung in der Vergangenheit nicht abgelegt hat.

Tatbestand

Der im Jahre 1964 geborene Kl. erstrebt die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle. Er absolvierte vom 1. 9. 1979 an eine Lehre als Bäcker, die er nach eigenen Angaben aus gesundheitlichen Gründen am 1. 11. 1980 aufgab. 1982 nahm er in einer Bäckerei eine Beschäftigung als Bäcker auf. Er ist verheiratet und hat sechs minderjährige Kinder. Der Kl. beabsichtigt, sich selbstständig zu machen. Er beantragte im Juli 1992 die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle für das Bäckerhandwerk. Zur Begründung führte er aus, er habe sich zum Leiter eines Bäckereibetriebes hochgearbeitet und verfüge über entsprechende fachliche Qualifikationen. Die Bekl. lehnte den Antrag nach Anhörung der Beigel., die eine Stellungnahme der Bäckerinnung für die Stadt Köln und den Erftkreis eingeholt hatte, mit Bescheid vom 24. 5. 1993 ab. Mit seiner zunächst auf Verpflichtung der Bekl. zur Erteilung der Ausnahmebewilligung gerichteten Klage hat der Kl. geltend gemacht, er sei auf die Erteilung einer Ausnahmebewilligung angewiesen, weil es auf Grund der Marktsituation fraglich sei, wie lange ihn sein derzeitiger Arbeitgeber noch als Betriebsleiter beschäftigen könne. Ohne Eintragung in die Handwerksrolle stehe ihm eine vergleichbare anderweitige Position nicht offen. Wegen der hohen finanziellen Belastung für seine Familie und sein Eigenheim sei er auf die Beibehaltung seiner derzeitigen Einnahmen angewiesen. Die Teilnahme an einem Meisterlehrgang stelle eine unzumutbare Belastung dar.

Das VG hat der Klage mit dem zuletzt verfolgten Ziel, die Bekl. unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide zu verpflichten, den Kl. gemäß der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, stattgegeben. Auf die Berufung der Beigel. hat das OVG die Klage abgewiesen (GewArch 2000, 75). Die Revision des Kl. hatte Erfolg.

Entscheidungsgründe

II. ... 1. Dass der Kl. sein Begehren im Revisionsverfahren in einen Verpflichtungsantrag gefasst hat, begegnet keinen Bedenken. § 142 VwGO steht schon deshalb nicht entgegen, weil das Verpflichtungsbegehren von Anfang an gestellt worden war (vgl. BVerwGE 68, 121 [123] = NVwZ 1984, 174). Die Rückkehr zum Verpflichtungsantrag ist sachgerecht. Nach § 113 V 2 VwGO spricht das Gericht bei fehlender Spruchreife die Verpflichtung aus, den Kl. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Grundsätzlich ist die Spruchreife vom Gericht herzustellen, so dass § 113 V 2 VwGO regelmäßig nur bei Ermessensentscheidungen und unter bestimmten Umständen bei Beurteilungsspielräumen anzuwenden ist (BVerwGE 90, 18 [24] = NVwZ-RR 1993, 69). Die Entscheidung über die Ausnahmebewilligung nach § 8 HandwO steht nicht im Ermessen der Behörde, der auch hinsichtlich der zu fordernden Kenntnisse und Fertigkeiten kein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (BVerwGE 8, 287 [290] = NJW 1959, 1698; BVerwG, GewArch 1971, 164 [165]). Daher liegt kein Fall des § 113 V 2 VwGO vor.

2. Rechtsgrundlage für die beantragte Ausnahmebewilligung ist § 8 I HandwO in der schon im Zeitpunkt der Entscheidung des OVG geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 24. 9. 1998 (BGBl I, 3074). Danach ist in Ausnahmefällen eine Bewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle (Ausnahmebewilligung) zu erteilen, wenn die zur selbstständigen Ausübung des von dem Ast. zu betreibenden Handwerks notwendigen Kenntnisse und Fertigkeiten nachgewiesen sind; dabei sind auch seine bisherigen beruflichen Erfahrungen und Tätigkeiten zu berücksichtigen (S. 1). Ein Ausnahmefall liegt vor, wenn die Ablegung der Meisterprüfung zum Zeitpunkt der Antragstellung oder danach für ihn eine unzumutbare Belastung darstellen würde (S. 2).

Die Erteilung der beantragten Ausnahmebewilligung scheitert nicht an dem Fehlen eines Ausnahmefalles im Sinne dieser Regelung. Die gegenteilige Auffassung des OVG verletzt Bundesrecht.

a) Nach § 1 I HandwO ist der selbstständige Betrieb eines Handwerks als stehendes Gewerbe nur den in die Handwerksrolle eingetragenen natürlichen und juristischen Personen und Personengesellschaften gestattet. In die nach § 6 HandwO von der Handwerkskammer zu führende Handwerksrolle wird nach § 7 I HandwO eingetragen, wer in dem von ihm zu betreibenden Handwerk oder in einem diesem verwandten Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat. § 7 III HandwO bestimmt, dass in die Handwerksrolle eingetragen wird, wer eine Ausnahmebewilligung nach § 8 oder § 9 für das zu betreibende Handwerk oder für ein diesem verwandtes Handwerk besitzt.

Aus dem dargestellten System folgt, dass die Meisterprüfung (großer Befähigungsnachweis) die regelmäßige Voraussetzung für die Eintragung in die Handwerksrolle und damit den selbstständigen Betrieb eines Handwerks als stehendes Gewerbe ist.

Wie das BVerfG entschieden hat, ist das Erfordernis des großen Befähigungsnachweises mit Art. 12 I GG vereinbar. Der besondere Ausbildungsgang und die Prüfung beschweren die Berufsbewerber im typischen Fall nicht übermäßig. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Handwerksordnung Instrumente vorhält, die geeignet sind, das Gewicht der in der Forderung des großen Befähigungsnachweises liegenden Berufszugangsbeschränkung weiter zu mildern. Dazu gehört namentlich, dass der Berufsbewerber den Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten in Ausnahmefällen auf andere Weise als durch eine Meisterprüfung erbringen kann. Ausnahmefälle sind mindestens dann anzunehmen, wenn es eine übermäßige, nicht zumutbare Belastung darstellen würde, einen Berufsbewerber auf den Nachweis seiner fachlichen Befähigung gerade durch Ablegung der Meisterprüfung zu verweisen. Wann das der Fall ist, lässt sich nur unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles beurteilen. Als ein besonders erschwerendes Moment kann es beispielsweise angesehen werden, dass ein Berufsbewerber für den Unterhalt von Angehörigen aufkommen muss und deswegen nicht imstande ist, den Zeit- und Geldaufwand für den Besuch von Meisterkursen zu tragen (BVerfGE 13, 97 = NJW 1961, 2011).

Die Entscheidung des BVerfG hat gem. § 31 I BVerfGG Bindungswirkung. Zwar sind die Vorschriften der Handwerksordnung über die Voraussetzungen für die Eintragung in die Handwerksrolle nachfolgend geändert worden. Die vom BVerfG geprüfte Vorschrift des § 7 II HandwO a.F. entspricht jedoch in Bezug auf die Ausnahmebewilligung nach § 8 HandwO dem jetzigen § 7 III HandwO; die Änderung des § 8 I 2 HandwO erweitert mit der Festlegung der Erheblichkeit der Unzumutbarkeit der Ablegung der Meisterprüfung auf die Zeit der Antragstellung oder danach die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmebewilligung. An dem grundlegenden Verhältnis von Befähigungsnachweis und Ausnahmebewilligung hat sich damit nichts geändert. Namentlich ist das Verständnis der Ausnahmebewilligung durch die Gesetzesänderungen nicht berührt worden. In seinen Beschlüssen vom 31. 3. 2000 (NVwZ 2001, 187 = GewArch 2000, 240 [241]) und vom 27. 9. 2000 (NVwZ 2001, 189 = GewArch 2000, 480) hat das BVerfG ausgeführt, es habe „die maßgeblichen Fragen zum Befähigungsnachweis für das Handwerk bereits entschieden“.

Unbeschadet der Bindung nach § 31 I BVerfGG vertritt auch der erkennende Senat in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass der große Befähigungsnachweis verfassungskonform ist und setzt wegen der darin liegenden empfindlichen Eingriffe in die Freiheit selbstständiger Berufsausübung eine grundrechtsfreundliche, großzügige Auslegung und Anwendung der Ausnahmetatbestände voraus (BVerwGE 13, 317 [324]; BVerwG, Buchholz 451.45 § 8 HandwO Nr. 17, und BVerwG, Buchholz 451.45 § 8 HandwO Nr. 19).

b) § 8 I 2 HandwO ist in seiner Ursprungsfassung mit der Novellierung der Handwerksordnung durch Gesetz vom 9. 9. 1965 (BGBl I, 1254) eingefügt worden. Während der Initiativentwurf der drei damals im Bundestag vertretenen Parteien (BT-Dr IV/2335) eine entsprechende Vorschrift noch nicht enthielt, beantragte der Ausschuss für Mittelstandsfragen ihre Aufnahme in das Gesetz (BT-Dr IV/3461). Damit sollte die von den Gerichten, vor allem dem BVerwG, vorgenommene Auslegung des geltenden Rechts beachtet werden. § 8 I 2 HandwO ist durch das Gesetz vom 20. 12. 1993 (BGBl I, 2256) dahin gehend geändert worden, dass die Umstände zum Zeitpunkt der Antragstellung oder danach maßgebend sind. Soweit mit Billigung des BVerfG, (GewArch 1991, 137) Ausnahmefälle mit der Begründung verneint worden sind, der betreffende Bewerber habe aus nicht gerechtfertigten Gründen in früherer Zeit die Meisterprüfung versäumt (etwa BVerwG, Buchholz 451.45 § 9 HandwO Nr. 2 = NVwZ-RR 1991, 546 = NVwZ 1991, 1191 L; BVerwG, Buchholz 451.45 § 8 HandwO Nr. 13 = NVwZ-RR 1992, 516 = NVwZ 1992, 791, und BVerwG, Buchholz 451.45 § 8 HandwO Nr. 15), kann dies nicht mehr ohne weiteres Geltung beanspruchen. Aus der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Dr 12/5918, S. 18) geht hervor, dass die Berücksichtigung des beruflichen Werdegangs und vor allem eines vom Bewerber zu vertretenden Grundes dafür, dass die Meisterprüfung bisher nicht abgelegt worden ist, als zu weit gehend empfunden worden ist. Es soll danach künftig darauf abgestellt werden, ob seit Antragstellung Gründe eingetreten sind, die eine besondere, aus dem Rahmen fallende Belastung darstellten und dem Ast. die Ablegung der Meisterprüfung unzumutbar machen. Diesem gesetzgeberischen Ziel, das in der Formulierung des Gesetzes seinen Ausdruck findet, muss die Auslegung und Anwendung der Vorschrift Rechnung tragen.

Die Auslegung des § 8 I 2 HandwO erfordert eine Gegenüberstellung der Voraussetzungen des Normalfalls der Meisterprüfung und des Sonderfalls einer durch eine solche Prüfung eintretenden unzumutbaren Belastung. Die Meisterprüfung setzt gem. § 49 I HandwO die Zulassung voraus, welche regelmäßig das Bestehen einer Gesellenprüfung und eine mehrjährige, in der Regel dreijährige Tätigkeit in dem betreffenden Handwerk erfordert. Die Prüfung besteht gem. § 46 HandwO regelmäßig aus vier Teilen und wird nach § 47 HandwO durch den Meisterprüfungsausschuss abgenommen. Zur Vorbereitung auf die Prüfung werden Kurse angeboten, etwa ein 19 Monate dauernder Abendkurs. Die durch die Abnahme der Meisterprüfung entstehenden Kosten werden nach § 50 HandwO durch die Handwerkskammer getragen. Diese Regelung bedeutet aber nur, dass nicht der Staat die Kosten trägt, und schließt die Erhebung von Gebühren durch die Handwerkskammer nicht aus (vgl. Honig, HandwO, 2. Aufl. [1999], § 50 Rdnr. 5; Musielak/Detterbeck, Das Recht des Handwerks, 3. Aufl. [1995], § 50 Rdnr. 1). Die dem Prüfling entstehenden Kosten können nach dem Gesetz zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung vom 23. 4. 1996 (BGBl I, 623), geändert durch Gesetz vom 19. 3. 2001 (BGBl I, 390), aufgefangen werden. Die Meisterprüfung ist sonach durch die Zulassungsvoraussetzungen mehrjähriger Ausbildungs- und Berufsausübungszeiten sowie durch eine gewisse Förmlichkeit des Prüfungsverfahrens gekennzeichnet. Wie das BVerfG ausgeführt hat, beschweren der besondere Ausbildungsgang und die Prüfung, die das Gesetz als Regelfall der Erzielung der erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten vorgeschrieben hat, die Berufsbewerber im typischen Fall nicht übermäßig.

Ausnahmefälle sind danach dadurch gekennzeichnet, dass der als Regel vorgeschriebene Weg zur Erzielung und zum Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten für einen Bewerber zu einer im Verhältnis zu der Vielzahl anderer Bewerber übermäßigen Belastung führt. Diese Belastung kann angesichts der Möglichkeit der Förderung der beruflichen Ausbildung durch öffentliche Mittel im Allgemeinen nicht in der Tragung der für den Erwerb des Meistertitels aufzubringenden Kosten liegen. Es kommen deshalb regelmäßig nur Fälle in Betracht, in denen die mehrjährige Ausbildung als solche und dabei namentlich die unmittelbare Vorbereitung auf die Meisterprüfung oder die Förmlichkeit der Prüfungssituation den Ast. mehr als die Vielzahl anderer Bewerber belastet. Dabei muss die Belastung von einigem Gewicht sein, damit nicht die Ausnahmebewilligung als gleichwertige Alternative zum Meisterbrief erscheint, was sie nicht ist (BVerwG, Buchholz 451.45 § 9 HandwO Nr. 2 = NVwZ-RR 1991, 546 = NVwZ 1991, 1191 L = GewArch 1991, 386). Alle Umstände des jeweiligen Falles sind zu berücksichtigen. Namentlich der persönlichen und familiären Situation des Bewerbers kann eine besondere Bedeutung zukommen (BVerfGE 13, 97 [121] = NJW 1961, 2011; BVerfG, GewArch 1991, 137).

c) Das angefochtene Urteil wendet § 8 I 2 HandwO nicht in der gebotenen großzügigen Weise an. Es berücksichtigt nicht ausreichend, dass der Zeitaufwand zur Erlangung der Voraussetzungen für die Zulassung zur Meisterprüfung und zur Vorbereitung darauf für den Kl. zu deutlich höheren Belastungen als in der Vielzahl der Fälle führt.

Die Situation des Kl. unterscheidet sich im Zeitpunkt der Entscheidung des BerGer. in mehreren Punkten deutlich von dem Normalfall. Der Kl. hat eine Familie mit sechs minderjährigen Kindern. Um seine Familie angemessen unterhalten zu können, ist er auf die Erbringung von Überstunden angewiesen. Außerdem hat der Kl. das Recht und die Pflicht, sich in angemessenem Umfang auch persönlich um die Betreuung seiner Familie mit sechs minderjährigen Kindern zu bemühen. Angesichts einer durchschnittlichen Familiengröße von drei bis vier Familienmitgliedern liegt hier eine deutliche Abweichung von dem Normalfall vor. Eine überdurchschnittliche Familiengröße führt allerdings nicht ohne weiteres zu einem Ausnahmefall. Sie kann aber im Zusammenhang mit anderen Gründen eine aus dem Rahmen fallende Belastung mit sich bringen. Dazu gehört die ungünstige Arbeitszeit im Bäckerhandwerk. Der erkennende Senat ist mit dem Oberbundesanwalt der Auffassung, dass aus dem Zusammenwirken aller Umstände eine Situation folgt, die es dem Kl. unzumutbar macht, den regelmäßigen Weg zur Eintragung in die Handwerksrolle zu beschreiten, der die Nachholung eines Teiles der Lehrzeit und der Gesellenprüfung sowie die Vorbereitung auf die Meisterprüfung einschließen müsste. Dies kann der Kl. unter Berücksichtigung seiner Unterhaltsverpflichtungen nicht leisten. Seine besondere Lage schließt es praktisch aus, auf regulärem Weg die Eintragung in die Handwerksrolle zu erreichen.

Entgegen der Auffassung der Bekl. ist es ohne Bedeutung, dass der Kl. nach seinem Vorbringen bereits über die erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten verfügt. Die Ausnahmebewilligung erfordert das Vorliegen eines Ausnahmefalles und als weitere Voraussetzung die erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten. Würden genügende Kenntnisse und Fertigkeiten der Annahme eines Ausnahmefalles entgegenstehen, käme eine Ausnahmebewilligung niemals in Betracht. Eine solche Vorstellung liegt dem Gesetz nicht zu Grunde. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass auch derjenige, der sich in der Praxis Kenntnisse und Fertigkeiten angeeignet hat, typischerweise eine Vorbereitung auf die Prüfung benötigt. Denn die in der praktischen Berufsausübung erworbenen Kenntnisse und Fertigkeiten werden in der Regel nicht das gesamte prüfungsrelevante Spektrum (vgl. Verordnung über gemeinsame Anforderungen in der Meisterprüfung im Handwerk vom 12. 12. 1972 [BGBl I, 2381] mit späteren Änderungen, Bäckermeisterverordnung vom 28. 2. 1997 [BGBl I, 393]) abdecken.

3. Es ist Sache des BerGer. festzustellen, ob der Kl. über die erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten verfügt, deren Vorliegen die weitere Voraussetzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ist. Die Verfahrensbeteiligten sind verpflichtet, zu dieser Ermittlung beizutragen. Das Gericht wird zu entscheiden haben, ob es sich der Hilfe eines Sachverständigen bedient.

Rechtsgebiete